16.1.3. Om sagsindsigt i udvalgsmateriale

22-12-2016
1. Kommunalbestyrelsen og dens udvalg Medlem - sagsindsigt Sagsindsigt Udvalg - formands kompetence

Økonomi- og Indenrigsministeriet har behandlet spørgsmål om et byrådsmedlems ret til sagsindsigt efter § 9 i lov om kommunernes styrelse i sagsmateriale i forvaltningen, der skulle forelægges et stående udvalg. Ministeriet har endvidere behandlet byrådsmedlemmets ret som udvalgsformand til indsigt i det samme materiale.

Udtalt, at en kommune efter § 9 i lov om kommunernes styrelse kun er forpligtet til at behandle et medlems anmodning om sagsindsigt, hvis anmodningen er rettet til borgmesteren.

Videre udtalt, at forvaltningen efter omstændighederne efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, kan være forpligtet til at vejlede et kommunalbestyrelsesmedlem, som over for den kommunale forvaltning fremsætter en anmodning om indsigt i materiale i forvaltningen, om, at en sådan henvendelse skal rettes til borgmesteren. Ministeriet lagde herved navnlig vægt på, at borgmesteren efter § 9 i lov om kommunernes styrelse træffer afgørelse i forhold til vedkommende kommunalbestyrelsesmedlem. Ministeriet havde ikke i sagen anledning til at tage stilling til spørgsmål om en sådan vejledningspligt for forvaltningen.

Udtalt, at en kommune kan fastsætte retningslinjer eller have en praksis, hvorefter medlemmer af kommunalbestyrelsen har ret til at få behandlet anmodninger om sagsindsigt efter henvendelse herom til ansatte i forvaltningen. Det kan følge heraf, at anmodning om sagsindsigt kan rettes til forvaltningen på f.eks. direktørniveau, uden at anmodningen skal rettes til borgmesteren, og at forvaltningen i så tilfælde skal behandle anmodningen, uden at spørgsmål herom først forelægges for borgmesteren. Noget sådant kan også gælde for sagsindsigt i nogle typer, men ikke alle typer af sager eller sagsmateriale. En praksis for forvaltningens ekspedition af sagsindsigts-anmodninger indgivet til forvaltningen er bindende for kommunen i den forstand, at forvaltningen ikke kan undlade at behandle en anmodning om sagsindsigt omfattet af en sådan praksis med den begrundelse, at den er indgivet til forvaltningen. Forvaltningen kan heller ikke meddele afslag på en anmodning om sagsindsigt omfattet af en sådan praksis med den begrundelse, at den ikke er rettet til borgmesteren.

Udtalt, at retningslinjer eller en praksis om forvaltningens behandling af anmodninger om sagsindsigt kan omfatte, at forvaltningen kan meddele afslag på sagsindsigt med henvisning til, at betingelserne for meddelelse af sagsindsigt efter § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse ikke er opfyldt. Endvidere udtalt, at retningslinjer eller en praksis om forvaltningens behandling af anmodninger om sagsindsigt kan omfatte, at forvaltningen kan begrænse adgangen til sagsindsigt efter lovens § 9, stk. 3. Kommunen kan også fastsætte retningslinjer eller have en praksis, hvorefter visse anmodninger om sagsindsigt ekspederes af forvaltningen, mens andre – f.eks. mere komplicerede eller omfattende anmodninger eller alle sager, hvor forvaltningen mener, at der skal meddeles afslag – videregives eller henvises til borgmesteren.

Udtalt, at det forhold, at en kommune har fastsat retningslinjer eller har en praksis, hvorefter anmodning om sagsindsigt kan behandles af forvaltningen, ikke kan udvide kommunens adgang til at meddele afslag på sagsindsigt ud over, hvad der gælder efter § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, eller til at begrænse adgangen til sagsindsigt ud over det, som lovens § 9, stk. 3, giver mulighed for. Uanset en sådan praksis må lovligheden af forvaltningens afslag på meddelelse af sagsindsigt således vurderes efter lovens § 9.

Forvaltningens afslag på sagsindsigt eller begrænsning af adgangen til sagsindsigt vil altid kunne indbringes for borgmesteren, og i det omfang denne fastholder afslaget, vil det kunne indbringes for kommunalbestyrelsen.

Det var Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at der i kommunen var en praksis for, at forvaltningen ekspederede byrådsmedlemmers anmodninger om sagsindsigt efter lovens § 9, også når de var indgivet til forvaltningen på chefniveau, idet borgmesteren samtidig blev orienteret herom. I det foreliggende tilfælde måtte lovligheden af forvaltningens afslag på sagsindsigt derfor vurderes efter § 9 i lov om kommunernes styrelse.

Udtalt, at retten til sagsindsigt efter § 9 i lov om kommunernes styrelse alene omfatter sagsmateriale, der ”i endelig form foreligger i kommunens administration” på tidspunktet for ekspeditionen af anmodningen om sagsindsigt.

Udtalt, at sagsmateriale, der ikke er udarbejdet af forvaltningen, men af eksterne private samarbejdspartnere, borgere eller andre offentlige myndigheder og sendt til eller i øvrigt tilgået kommunen fra disse, altid foreligger ”i endelig form” i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, når kommunen har modtaget det.

Interne dokumenter, der ikke er omfattet af retten til aktindsigt, kan efter omstændighederne foreligge i endelig form og således være omfattet af retten til sagsindsigt efter § 9 i lov om kommunernes styrelse.

Sagen gav Økonomi- og Indenrigsministeriet anledning til at tage stilling til, hvornår sagsmateriale udarbejdet af forvaltningen (internt materiale) til forelæggelse for kommunalbestyrelsen eller et udvalg foreligger i endelig form i tilfælde, hvor materialet ikke har været forelagt andre end ansatte i forvaltningen (og eventuelt borgmesteren).

For så vidt angår sådant internt materiale var det Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at dette i hvert fald foreligger i endelig form i kommunens administration, jf. § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, når det foreligger i den form, hvori det efter forvaltningens opfattelse skal forelægges for udvalget eller kommunalbestyrelsen, dvs. når det er endeligt godkendt i forvaltningen med henblik på forelæggelsen.

Økonomi- og Indenrigsministeriet tog ikke herved stilling til, af hvem eller på hvilket niveau i forvaltningen materialet i så fald skal være godkendt, idet det vil bero på de gældende retningslinjer og/eller den eksisterende praksis i den enkelte kommune, af hvem eller på hvilket niveau i forvaltningen den endelige godkendelse af materialet finder sted. Ministeriet var i den forbindelse opmærksomt på, at sådan praksis kan være forskellig i den enkelte kommune afhængig af sagstypen og den konkrete sags karakter.

Udtalt, at der på tidspunktet for meddelelse af afslag på byrådsmedlemmets anmodning om sagsindsigt efter de foreliggende oplysninger var materiale omfattet af anmodningen, som forelå i endelig form i kommunens administration, jf. § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse.

Udtalt, at der ikke med hjemmel i § 9, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse kan meddeles afslag på eller udsættelse af sagsindsigt med den begrundelse, at alle medlemmer af kommunalbestyrelsen skal have indsigt i materialet eller have kendskab til oplysninger i materialet samtidig.

Kriterierne i § 9, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse giver efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke mulighed for at meddele afslag på sagsindsigt med henblik på at undgå, at et kommunalbestyrelsesmedlem forud for andre får kendskab til visse oplysninger – og eventuelt i forlængelse heraf udtaler sig om eller i øvrigt gør brug af disse. Dette gælder også, selv om medlemmets udtalelser eller øvrige brug af oplysningerne – f.eks. fordi det giver anledning til debat, spørgsmål eller øget fokus på sagen – måtte vanskeliggøre eller forsinke sagens behandling i kommunen. I sådanne tilfælde er begrænsningen ikke sagligt begrundet i ”hensyn til sagernes ekspedition” eller ”uforholdsmæssigt store vanskeligheder”, således som disse udtryk anvendes i § 9, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse. Selv om § 9, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse giver mulighed for at afslå sagsindsigt begrundet i ”hensyn til sagernes ekspedition” eller ”uforholdsmæssigt store vanskeligheder”, kan kommunen derfor ikke med henvisning til bestemmelsen afslå, begrænse, udsætte eller betinge meddelelse af sagsindsigt til et kommunalbestyrelsesmedlem med henblik på, at medlemmet ikke forud for andre skal have kendskab til sagsoplysninger, som vedkommende eventuelt kan videregive eller i øvrigt gøre brug af på en sådan måde, at det kan give anledning til, at behandlingen af en kommunal sag vanskeliggøres eller forsinkes.

Udtalt, at det forhold, at kommunen informationsmæssigt ønsker at stille alle kommunalbestyrelsesmedlemmer lige, heller ikke i øvrigt kan føre til en begrænsning i retten til sagsindsigt efter § 9, stk. 3, i lov om kommunernes styrelse. Det forhold, at materiale senere skal udsendes til flere eller alle medlemmer af kommunalbestyrelsen, kan således ikke begrunde en begrænsning i retten til sagsindsigt efter § 9, ej heller selv om denne begrænsning er af midlertidig karakter.

Udtalt, at kommunen ikke lovligt kunne meddele byrådsmedlemmet afslag på eller udsætte imødekommelsen af anmodningen om sagsindsigt med den begrundelse, at alle byrådsmedlemmer skulle modtage information om sagen samtidig, eller i øvrigt med henvisning til hensyn til sagens ekspedition eller som følge af uforholdsmæssige vanskeligheder.

Det var Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at det er en forudsætning for udvalgsformandens varetagelse af sit hverv efter § 22 i lov om kommunernes styrelse, at vedkommende har adgang til at se dagsordenstekst, indstilling og bilag i en sag, der skal forelægges for udvalget, når materialet foreligger i endelig form i kommunens administration, dvs. når andre kommunalbestyrelsesmedlemmer efter § 9, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse har ret til sagsindsigt heri.

Som følge af udvalgsformandens funktioner kan der efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse – uanset kommunens retningslinjer eller praksis for meddelelse af sagsindsigt efter § 9 i lov om kommunernes styrelse – ikke stilles krav om, at udvalgsformanden skal fremsætte en anmodning over for borgmesteren om at få lov at se materialet.

Udtalt, at er det kommunens praksis, at f.eks. forvaltningschefen afholder møder med udvalgsformanden til forberedelse af udvalgsmøderne, kan udvalgsformanden i forbindelse med sådanne møder som følge af sine funktioner som den, der forbereder og leder udvalgsmødet, forlange at blive gjort bekendt med det nævnte materiale, når materialet foreligger i endelig form i kommunens administration. Forvaltningen kan således ikke kræve, at udvalgsformanden må vente med at få materialet til et senere tidspunkt, herunder f.eks. når det i øvrigt er offentliggjort, og dermed kræve, at udvalgsformanden udsætter sin forberedelse, herunder udsætter den til et nyt møde med forvaltningen, eller undlader at drøfte sagen med forvaltningen.

Det var således Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunen ikke lovligt kunne meddele byrådsmedlemmet, der også var formand for vedkommende udvalg, afslag på indsigt i udvalgsmateriale, der på tidspunktet for hans møde med forvaltningen, hvor anmodningen om sagsindsigt blev fremsat, forelå i endelig form i kommunens administration.

Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 22. december 2016 til en kommune m.fl.
- Kommunaljura og Valg, j.nr. 2015-4180