15.3.2. Om spørgsmålet om opførelse og udleje af bygningsmæssig overkapacitet

28-09-2015
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Kommunalfuldmagten - erhvervsvirksomhed Kommunalfuldmagten - fast ejendom Kommunalfuldmagten - kultur Kommunalfuldmagten - lokaleudlejning Kommunalfuldmagten - overkapacitet

Udtalt, at efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler, er det som udgangspunkt ikke en kommunal opgave at varetage erhvervsvirksomhed, herunder handel, håndværk, industri og finansiel virksomhed.

Det antages dog i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur, at en kommune som en modifikation til det nævnte udgangspunkt har en almindelig adgang til at forsyne sig selv med varer og tjenesteydelser. Det antages endvidere, at en kommune på visse betingelser – for at undgå værdispild – i et vist omfang lovligt kan udnytte overkapacitet og således varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale.

Efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det blandt andet en betingelse for udnyttelsen af overkapacitet, at den pågældende opgave ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at overkapaciteten af hensyn til løsningen af den kommunale opgave ikke kan afskaffes. Ved afgørelsen af, om en kommune lovligt kan sælge overkapacitet, indgår det efter de kommunale tilsynsmyndigheders praksis endvidere som et element i afvejningen, om opgaven i forvejen varetages på rimelig måde af private erhvervsdrivende.

Udgangspunktet om, at en kommune ikke kan varetage erhvervsvirksomhed, gælder også for kommuners erhvervelse, opførelse og udleje (og salg) af bygninger/lokaler, og det er således som udgangspunkt ikke lovligt for en kommune at varetage disse opgaver.

Det er dog almindeligt antaget i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at en kommune kan erhverve fast ejendom med henblik på at varetage kommunale opgaver.

Det kan være til brug for varetagelse af kommunens lovbestemte opgaver samt kommunalfuldmagtsopgaver såsom kulturelle opgaver, idrætsopgaver, administration m.v., og hvor den faste ejendom skal udgøre den fysiske ramme for den kommunale opgavevaretagelse.

Det antages endvidere, at kommuner med hjemmel i kommunalfuldmagtsregler kan deltage i fremskaffelsen af byggemodnet jord til boliger og erhverv. Baggrunden herfor er blandt andet kommunens interesse i at sikre, at der til stadighed er et vist udbud af byggemodnede grunde, og at kommunens planlægningsmæssige eller byudviklingsmæssige interesser kan varetages.

Herudover er det i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at en kommune ikke er afskåret fra at erhverve en ejendom, når kommunen herved varetager en kommunal interesse i at sikre sig rådigheden over ejendommen og dermed dens anvendelse, uden at kommunen samtidig har konkrete planer med den pågældende ejendoms anvendelse, når der er en vis mulighed for, at kommunen på et tidspunkt skal anvende ejendommen med henblik på at varetage en kommunal interesse. Det er i sådanne tilfælde særligt påset af tilsynsmyndigheden, at kommunen ved erhvervelsen ikke (også) varetog et ulovligt formål.

Udtalt, at den ovenfor anførte adgang til produktion til eget brug efter Social- og Indenrigsministeriets opfattelse også må omfatte opførelse af bygninger, som skal udgøre den fysiske ramme for varetagelse af kommunale opgaver.

Endvidere udtalt, at det i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis og i den juridiske litteratur antages, at kommuner kan stille kommunale lokaler til rådighed for borgerne i kommunen og lokale foreninger til varetagelse af kommunale opgaver, for eksempel kulturelle formål. I den forbindelse kan en kommune stille lokalerne vederlagsfrit til rådighed eller kræve et beløb, der højst må svare til de af kommunens samlede omkostninger, der er forbundet med lånet.

Det er endvidere antaget, at kommuner kan stille kommunale lokaler til rådighed for borgerne til sammenkomster af mere privat karakter.

Denne adgang efter kommunalfuldmagtsregler til at stille kommunale lokaler til rådighed til kommunale formål kan imidlertid ikke udstrækkes til generelt at omfatte udlejning af lokaler til virksomheder.

Det antages imidlertid, at kommuner i et vist omfang kan udleje ledige lokaler på markedsvilkår, når der er tale om ejendom, som kommunen for en kortere eller længere periode ikke skal benytte til kommunale formål. Overvejelser herom må tage udgangspunkt i de ovenfor nævnte overkapacitetsbetragtninger. Det antages, at hvis der blot er en vis mulighed for, at kommunen på et tidspunkt skal anvende ejendommen for at varetage en kommunal interesse, er kommunen ikke forpligtet til at afhænde ejendommen, jf. det ovenfor anførte om erhvervelse af fast ejendom uden et konkret formål.

I den konkrete sag var der tale om et kommunalt byggeri på 28.000 m2. Social- og Indenrigsministeriet lagde til grund, at 18.000 m2 skulle anvendes til kulturelle formål og Borgerservice, som må anses for at være kommunale opgaver. Ministeriet måtte endvidere lægge til grund, at der udover de 18.000 m2 var dimensioneret med 10.000 m2, som ikke umiddelbart skulle anvendes til kommunale formål, og som forventedes at blive udlejet til erhvervslejemål i en periode på 10-15 år.

Udtalt, at det forhold, at der var tungtvejende praktiske, arkitektoniske og økonomiske grunde, der begrundede, at hvis en byggeret til 7.000 m2 af de 10.000 m2 skulle udnyttes, måtte det ske som en del af det samlede byggeri, efter Social- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke kunne begrunde, at en kommune opfører og udlejer bygninger til erhverv.

Endvidere udtalt, at den omhandlede praksis vedrørende en kommunes adgang til at erhverve fast ejendom uden et konkret formål ikke finder tilsvarende anvendelse, når det omhandler opførelse af bygninger på en grund, som kommunen allerede ejer og dermed har rådigheden over. Opførelse af bygninger kan således efter Social- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke sidestilles med ejendomserhvervelse. Ministeriet bemærkede herved, at der ikke er behov for at sikre sig rådigheden over ejendommen, når kommunen allerede ejer den. Endvidere påtager kommunen sig i forbindelse med opførelse af en bygning en økonomisk byrde i tilslutning til den omkostning, der har været forbundet med erhvervelse af ejendommen. Endelig er der et omfattende privat marked for erhvervslejemål. Ministeriet fandt på den baggrund, at en kommune er forpligtet til at sandsynliggøre, at et kommunalt byggeri skal anvendes til kommunale opgaver.

I den konkrete sag fandt Social- og Indenrigsministeriet, at kommunen ikke havde haft hjemmel til at overdimensionere det omhandlede byggeri med de 10.000 m2, idet ministeriet på baggrund af de foreliggende oplysninger måtte lægge til grund, at kommunen ikke havde konkrete planer om at anvende disse til kommunale formål.

Udtalt, at de 10.000 m2 herefter udgjorde en ulovlig overkapacitet, som kommunen som udgangspunkt var forpligtet til enten at afskaffe eller at anvende til kommunale opgaver. Kommuner er imidlertid forpligtet til at handle økonomisk forsvarligt, og heraf følger, at kommunen, hvis den ikke anvender byggeriet til kommunale opgaver, skal sælge byggeriet til markedsprisen. Hvis det således ikke var muligt at sælge de 10.000 m2 til markedsprisen, hvilket kunne være vanskeliggjort af Social- og Indenrigsministeriets udtalelse, måtte det dog efter ministeriets opfattelse være lovligt, hvis kommunen i stedet udlejede overkapaciteten til markedsprisen. Ministeriet anførte videre, at kommunen dog var forpligtet til med jævne mellemrum at undersøge, om det var muligt at opnå markedsprisen ved salg af de omhandlede 10.000 m2, og i givet fald foretage et offentligt udbud heraf med henblik på salg.

Social- og Indenrigsministeriets brev af 28. september 2015 til en kommune
- Kommunaljura, j.nr. 2014-4722