14.8.5. Om en kommunes overladelse af behandlingen af en forsikringssag til sit forsikringsselskab

10-04-2014
8. Andre udtalelser og afgørelser Delegation - erstatningssag Delegation - klage over Delegation - myndighedsudøvelse Delegation - til private

Ministeriet udtalte sig om, hvorvidt en kommune kan overlade sin stillingtagen som skadevolder i en erstatningssag til sit ansvarsforsikringsselskab .

Udtalt, at en kommunes overladelse af opgaver til private efter gængs forvaltningsretlig opfattelse kræver hjemmel. Kravet til denne hjemmel varierer afhængig af, hvilke opgaver der er tale om at overlade. Drejer det sig om delegation af myndighedsudøvelse, kræves klar og udtrykkelig lovhjemmel, hvorimod hjemmelskravet i andre tilfælde er lempet.

Myndighedsudøvelse foreligger – i konkrete sager – i hvert fald, når myndigheden ensidigt og bindende fastlægger den enkelte borgers rettigheder og pligter på grundlag af offentligretlige regler, typisk i form af meddelelse af påbud, forbud eller tilladelser. Myndighedsudøvelse foreligger endvidere, når myndigheden på grundlag af sådanne regler udøver tvang over for borgerne. Karakteristisk ved myndighedsudøvelse er således en ulighed imellem borger og forvaltning, og borgerens afhængighed i forhold til forvaltningen skabt af den samfundsmæssige magt, som forvaltningen har fået sig tillagt.

Det antages, at sager om erstatningskrav mod en offentlig myndighed, der alene rejses på grundlag af dansk rets almindelige regler, normalt ikke er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand. Dette gælder f.eks. sager om erstatning for tilskadekomst som følge af manglende vedligeholdelse af offentlige veje eller bygninger.

En kommunes stillingtagen som skadevolder i en sag om erstatningskrav, der alene rejses på grundlag af dansk rets almindelige regler, omfatter således ikke med den begrundelse, at sagen er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand, myndighedsudøvelse.

Det kan heller ikke i øvrigt antages, at en kommune ved stillingtagen som skadevolder til et erstatningskrav, der alene er baseret på dansk rets almindelige erstatningsretlige regler, udøver myndighed over for borgeren. Der må herved lægges vægt på, at de nævnte erstatningsretlige regler er privatretlige regler, der gælder både for offentlige myndigheder og private. Offentlige myndigheder er således efter disse regler ligestillet med private parter, og der er ikke som følge af en særlig kompetence tillagt myndigheden ved offentligretlige regler, en ulighed mellem myndigheden og borgeren. Myndigheden er således, ligesom en privat skadevolder ville være, part i en privatretlig tvist, hvis afgørelse – når den ikke kan ske ved udtrykkelig eller stiltiende aftale – henhører under domstolene.

Det var på denne baggrund ministeriets opfattelse, at der ikke var tale om delegation af en myndighedskompetence, og at en kommunes overladelse af sin stillingtagen som skadevolder i en sag om erstatning efter dansk rets almindelige regler til sit private forsikringsselskab ikke kræver særlig lovhjemmel.

Det må ved delegation kræves, at det med tilstrækkelig klarhed og bestemthed fremgår over for de berørte, hvad der er delegeret.

Det må endvidere kræves, at delegationsmodtageren har de fornødne faglige kvalifikationer og de fornødne ressourcer til at udøve opgaven.

Ved delegation, herunder ved delegation til private, må der ligeledes stilles krav om, at den delegerende myndighed fører tilsyn eller kontrol med delegationsmodtageren.

Ovennævnte krav om klarhed og bestemthed, kvalifikationer og ressourcer samt kontrol eller tilsyn må antages i vidt omfang tillige at gælde for overladelse fra en myndighed til en privat af opgaver, der ud fra en begrebsmæssig betragtning ikke kan anses for egentlig kompetencedelegation.

Udtalt, at det generelt må antages, at et ansvarsforsikringsselskab har større ekspertise og erfaring med stillingtagen til sager om personskade, herunder erstatningsudmåling, end kommuner har. Forsikringsselskaber vil normalt have ansat særligt uddannet personale til disse opgaver, som almindeligvis varetages som led i forsikringsydelsen, og som – i modsætning til, hvad der gælder for kommuner – er en af selskabets kerneopgaver. Det var på denne baggrund ministeriets opfattelse, at det normalt kan lægges til grund, at forsikringsselskaber har de fornødne faglige kvalifikationer og de fornødne ressourcer til på en kommunes vegne at tage stilling til et erstatningskrav mod kommunen som skadevolder.

De forpligtelser, som en kommune har efter lovgivningen, herunder efter offentligretlige retsgrundsætninger, kan kommunen således ikke fraskrive sig ved aftaler med private. Når en kommune overlader det til sit forsikringsselskab at behandle en sag om erstatningsansvar efter dansk rets almindelige regler, må kommunen derfor føre tilsyn med, at selskabet overholder lovgivningen, herunder de offentligretlige regler, der gælder, når kommunen udøver virksomhed på privatretligt grundlag. Baggrunden for den tilsynspligt, der påhviler kommunen, er, at skadelidte ikke som følge af, at kommunen har overladt behandlingen af sagen til sit forsikringsselskab, skal stilles ringere, end hvis kommunen som offentlig myndighed selv havde behandlet sagen.

Der er ikke i lovgivningen regler om, hvordan kommunens tilsyn skal tilrettelægges, men det må være egnet til at sikre, at kommunen har den fornødne indsigt i, at lovgivningen overholdes. Tilsynet kan f.eks. ske ved, at kommunen modtager kopi af korrespondance mellem selskabet og skadelidte eller i øvrigt af selskabet orienteres om sagens behandling.

Hvilke nærmere krav der stilles til dette tilsyn, må bero på de konkrete omstændigheder, herunder på den overladte opgaves nærmere karakter. I tilfælde, hvor en kommune overlader behandlingen af en sag til sit ansvarsforsikringsselskab, måtte der i den forbindelse efter ministeriets opfattelse på den ene side lægges vægt på, at selskabet ud over at være kommunens repræsentant i sagen er part i sagen, idet selskabet som forsikrer normalt vil blive belastet med erstatningsbeløbet i sagen med fradrag for en eventuel selvrisiko. Selskabet har således en interesse i sagen, som en partsrepræsentant ikke har i andre typer af repræsentationsforhold. Dette kan tale for en skærpelse af tilsynspligten i forhold til, hvad der gælder i andre repræsentationsforhold. På den anden side må der efter ministeriets opfattelse lægges vægt på, at selskabet har ekspertise og erfaring på området, og at den rolle, som selskabet varetager i sagen som partsrepræsentant og part, netop er den rolle, som et ansvarsforsikringsselskab normalt har, uanset om den forsikrede er privat eller offentlig. Dette talte efter ministeriets opfattelse imod en skærpelse af tilsynspligten i forhold til, hvad der gælder i andre repræsentationsforhold. Det var således efter ministeriets opfattelse tvivlsomt, om der påhviler kommunen en skærpet tilsynspligt i tilfælde, hvor den overlader behandlingen af en sag til sit forsikringsselskab, i forhold til, hvad der gælder i tilfælde, hvor kommunen i øvrigt overlader privatretlig råden til en repræsentant.

Det måtte imidlertid følge af kommunens tilsynspligt, at kommunen, i det omfang den med de ressourcer og den viden, som den besidder på området, bliver eller burde blive opmærksom på forhold, der tyder på, at forsikringsselskabet har tilsidesat lovgivningen i forbindelse med behandlingen af sagen, er forpligtet til at reagere over for selskabet og sikre, at selskabet foretager det fornødne i den anledning.

Ved vurderingen af, om kommunen som led i sit tilsyn burde være blevet opmærksom på forhold, der tyder på, at forsikringsselskabet har tilsidesat lovgivningen, er det af betydning, om der er tale om tilsidesættelse af regler, som kommunen selv skulle overholde, eller om der er tale om regler, som alene påhviler forsikringsselskabet. Der må herved lægges vægt på, at kommunen må antages at besidde den viden og de ressourcer, som er fornødne for at blive opmærksom på tilsidesættelsen af offentligretlig lovgivning og andre regler, som kommunen er forpligtet til at overholde, mens dette ikke nødvendigvis gælder for så vidt angår lovgivning, der alene gælder for forsikringsselskabet i tilfælde, hvor kommunen har valgt at tegne forsikring.

Efter de foreliggende oplysninger fandt ministeriet ikke grundlag for at antage, at kommunen i sagen ikke havde ført et tilstrækkeligt tilsyn med ansvarsforsikringsselskabet.

Ministeriet lagde herved vægt på, at der havde været jævnlig kontakt mellem kommunen og selskabet i sagen, at kommunen havde modtaget kopi af korrespondance mellem selskabet og skadelidte, og at kommunen selv havde været i kontakt med skadelidte. Endvidere lagde ministeriet vægt på, at intet af det herved fremkomne på grundlag af den viden, som det må lægges til grund, at kommunen besad på området, burde have givet kommunen anledning til at antage, at selskabet havde tilsidesat lovgivningen i forbindelse med behandlingen af sagen.

Det var således ministeriets opfattelse, at kommunen ved at overlade dele af sin stillingtagen til erstatningssagen, herunder til erstatningens størrelse, til sit forsikringsselskab ikke havde tilsidesat lovgivning, hvis overholdelse de kommunale tilsynsmyndigheder påser.

Ministeriet udtalte sig om, hvorvidt en kommune, der overlader sin stillingtagen som skadevolder i en erstatningssag til sit ansvarsforsikringsselskab, er forpligtet til at behandle klager over forsikringsselskabet og til at sikre, at skadelidte vejledes om en mulighed for at klage til kommunen.

Udtalt, at der efter almindelige uskrevne forvaltningsretlige regler ved ekstern delegation til en underordnet offentlig myndighed er adgang til at klage til den delegerende myndighed over delegationsmodtagerens myndighedsudøvelse. Dette må også – medmindre andet bestemmes i lovgivningen – antages at gælde ved lovbestemt delegation af myndighedsudøvelse til private.

Hvor der er tale om myndighedsudøvelse, har lovgivningsmagten tillagt forvaltningen en særlig kompetence og magt i forhold til borgeren, og dette skaber en særlig forpligtelse for forvaltningen til at benytte denne kompetence indenfor de af lovgivningsmagten udstukne rammer. Disse rammer skal bl.a. sikre borgerens retssikkerhed i forhold til forvaltningen og den særlige samfundsmæssige magt i forhold til borgeren, som denne er tillagt.

Den uskrevne forvaltningsretlige regel om klageadgang ved delegation af myndighedsudøvelse er således begrundet i retssikkerhedsmæssige hensyn, der tilsiger, at afgørelser m.v. kan kræves prøvet af den oprindeligt kompetente myndighed.

Hvor en offentlig myndighed optræder som part i en privatretlig sag, er der ikke tale om, at myndigheden som følge af kompetence givet den ved offentligretlige regler er tillagt en særlig magt i forhold til borgerne, herunder f.eks. en afgørelseskompetence, eller at der som følge heraf foreligger en ulighed mellem myndigheden og borgeren.

En kommune har således som grundejer og skadevolder i en erstatningssag ikke nogen anden position end en privat grundejer og skadevolder ville have. Kommunen har ingen kompetence til at træffe afgørelse i sagen, der alene kan afgøres ved aftale eller ved domstolene.

Kommunen vil altid have ret til selvstændigt at forholde sig til skadelidtes krav, uanset at sagsbehandlingen af kravet efter forsikringsaftalen kan overlades til kommunens forsikringsselskab. Det gælder også i et tilfælde, hvor forsikringsselskabet har taget stilling til sagen på vegne af kommunen, og hvor skadelidte er utilfreds med den tilbudte erstatning.

Det var imidlertid ministeriets opfattelse, at en kommune, der overlader sin stillingtagen som skadevolder i en erstatningssag til sit ansvarsforsikringsselskab, ikke er forpligtet til selvstændigt at realitetsbehandle forsikringsretlige spørgsmål i anledning af en klage over forsikringsselskabets stillingtagen til, hvilken erstatning skadelidte skal tilbydes. Kommunen vil efter ministeriets opfattelse som udgangspunkt kunne henvise til forsikringsselskabets vurdering.

Efter ministeriets opfattelse var der således ikke i et sådant tilfælde tilsvarende retssikkerhedsmæssige hensyn, som kan begrunde en egentlig klageadgang, som de hensyn, der foreligger i forbindelse med delegation af myndighedsudøvelse. Der er ikke tale om, at kommunen overlader det til andre at udøve offentlig myndighed på sine vegne, men alene at tage stilling til, hvilken erstatning skadelidte skal tilbydes.

På denne baggrund og da ministeriet ikke i øvrigt havde fundet tilstrækkeligt grundlag for at antage, at der gælder en almindelig uskreven forvaltningsretlig regel om klageadgang ved en myndigheds overladelse af privatretlig råden, var det tilsvarende ministeriets opfattelse, at en kommune, der overlader sin stillingtagen som skadevolder i en erstatningssag til sit ansvarsforsikringsselskab, ikke er forpligtet til at behandle klager over forsikringsselskabets stillingtagen til, hvilken erstatning skadelidte skal tilbydes.

Ministeriet fandt således ikke, at kommunen ved at undlade at behandle klager over forsikringsselskabets stillingtagen til erstatningssagen, havde tilsidesat regler, hvis overholdelse påses af de kommunale tilsynsmyndigheder.

Derfor fandt ministeriet heller ikke, at kommunen ved ikke at vejlede skadelidte om en sådan klageadgang har tilsidesat regler, hvis overholdelse påses af de kommunale tilsynsmyndigheder.

I tilfælde, hvor kommunen har overladt det til sit ansvarsforsikringsselskab at behandle sagen, således at det er forsikringsselskabet, der kommunikerer med skadelidte om sagen på kommunens vegne, er det væsentligt for skadevolders stillingtagen til den tilkendegivelse om erstatning, som forsikringsselskabet fremkommer med på kommunens vegne, at skadelidte er klar over, hvorledes kommunen stiller sig i sagen. På denne baggrund var det ministeriets opfattelse, at der i tilfælde, hvor skadelidte retter henvendelse til kommunen efter modtagelsen af selskabets tilkendegivelse, fordi vedkommende ikke er tilfreds hermed, påhviler kommunen en pligt til at sikre sig, at det er klart for skadelidte, hvorledes kommunen stiller sig i sagen, herunder om kommunen har bemærkninger til tilkendegivelsen. Der ligger ikke heri noget krav om, at kommunen skal realitetsbehandle en klage over tilkendegivelsen fra selskabet.

Om kommunen har gjort tilstrækkeligt for at sikre sig, at det er klart for skadelidte, hvorledes kommunen stiller sig i sagen, herunder om kommunen har bemærkninger til forsikringsselskabets tilkendegivelse, vil bero på de konkrete omstændigheder i sagen. Det følger af det anførte, at kommunen ikke kan undlade at besvare henvendelser fra skadelidte om sagen, og at kommunen efter omstændighederne vil være forpligtet til at oplyse sin stillingtagen til erstatningskravet over for skadelidte. Om en sådan forpligtelse foreligger, beror imidlertid på, i hvilket omfang det på grundlag af sagens omstændigheder i øvrigt, herunder navnlig på grundlag af tilkendegivelser fra kommunen, burde stå klart for skadelidte, hvorledes kommunen stiller sig i sagen, herunder om kommunen har bemærkninger til tilkendegivelsen.

I den foreliggende sag var det ministeriets opfattelse, at kommunen havde sikret sig, at det var klart for skadelidte, at kommunen ikke havde bemærkninger til tilkendegivelsen.

Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 10. april 2014 til en advokat
– j.nr. 2014-3071