14.3.2. Om en kommunes mulighed for at nedskrive gæld i forbindelse med salg af et kraftvarmeværk til forbrugerne

02-04-2014
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Kommunalfuldmagten - forsyningsvirksomhed Kommunalfuldmagten - hvile i sig-selv Kommunalfuldmagten - salg Kommunalfuldmagten - varmeforsyningsvirksomhed Salg - pris

Spørgsmålet i sagen var, om en kommune i forbindelse med salg af et kraftvarmeværk til forbrugerne havde hjemmel til at nedskrive forbrugernes gæld til forsyningen.

Udtalt, at varmeforsyningsloven ikke indeholder hjemmel til kommuners varetagelse af varmeforsyningsvirksomhed. Kommuners adgang til at varetage denne opgave er derimod reguleret af almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

Efter disse regler antages, at kommuner som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Det antages dog, at kommuner som en modifikation til ovennævnte udgangspunkt lovligt kan varetage forsyningsvirksomhed, herunder varmeforsyningsvirksomhed.

En kommunens engagement i forsyningsvirksomhed på grundlag af kommunalfuldmagtsreglerne kan kun ske, hvis formålet er opfyldelse af det lokale behov for forsyningsgoderne. Formålet må ikke være at søge at opnå en økonomisk gevinst til kommunens kasse. Det er således en grundlæggende regel, at en kommune ikke må drive virksomhed med fortjeneste for øje. Dertil kommer, at hvile i sig selv-princippet, som gælder på forsyningsområdet, jf. nedenfor, ej heller muliggør sådan fortjeneste.

Kommuners udførelse af eller deltagelse i forsyningsvirksomhed er nu i meget vidt omfang reguleret i lovgivningen. I det omfang der i lovgivningen på området er fastsat regler, som også gælder for den kommunale forsyningsvirksomhed, går de skrevne regler forud. Det er for eksempel tilfældet, hvis der er fastsat skrevne regler om adgangen til at påtage sig andre opgaver eller særlige regler om hvile i sig selv-princippet.

Hvis de skrevne regler på et eller flere punkter er tavse eller ikke er udtømmende, må de suppleres med de almindelige kommunalfuldmagtsregler.

Tilsvarende antages den kommunale forsyningsvirksomhed at være omfattet af hvile i sig selv-princippet efter kommunalfuldmagtsreglerne, for eksempel hvor loven kun delvist regulerer forholdet mellem priser og omkostninger. Hvis loven således alene fastsætter, at der ikke må være et overskud ved prisfastsættelsen af taksterne, vil det følge af kommunalfuldmagtsreglerne, at kommunen heller ikke må yde et tilskud til virksomheden/forbrugerne.

Hvile i sig selv-princippet efter kommunalfuldmagtsreglerne indebærer, at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over en årrække skal balancere, samt at der skal være klar adskillelse mellem kommunens økonomi og den pågældende forsyningsvirksomheds økonomi. Baggrunden for princippet er, at en kommune ikke må anvende sin forsyningsvirksomhed til at forøge sine indtægter (et forbrugerbeskyttelseshensyn), ligesom en kommune ikke må bruge sine skatteindtægter til at give tilskud til den eventuelt begrænsede kreds af kommunens borgere, som får forsyning fra den kommunale forsyningsvirksomhed (hensynet til kommunens skatteydere).

Hvile i sig selv-princippet regulerer, hvilken betaling en kommune kan og skal opkræve for ydelser fra en forsyningsvirksomhed.

Princippet regulerer imidlertid ikke spørgsmålet om fastsættelse af pris i forbindelse med en kommunes salg af en forsyningsvirksomhed.

Det antages, at i tilfælde, hvor en kommune ønsker at sælge en forsyningsvirksomhed, kan en eventuel fortjeneste føres tilbage til kommunekassen (det skattefinansierede område). Dette synspunkt understøttes tillige af, at der såvel på el- og varmeforsyningsområdet som vand- og spildevandsforsyningsområdet er fastsat regler om modregning i forbindelse med en kommunes salg af el- eller vandforsyningsvirksomhed, som forudsætter, at en kommune kan sælge forsyningsvirksomhed med fortjeneste.

Udtalt, at spørgsmålet i nærværende sag imidlertid ikke er, om en kommune kan sælge sin forsyningsvirksomhed med fortjeneste, men derimod om kommunen kan sælge sin forsyningsvirksomhed med tab.

Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennytte kriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelsen af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig.

Endvidere har en kommune efter de ovenfor nævnte grundsætninger en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner. Kommunen har således pligt til at udvise ansvarsbevidsthed i sine økonomiske anliggender, så der ikke påføres kommunen udgifter, der kunne være undgået. Fastlæggelsen af, hvad der er økonomisk forsvarligt, må bero på den konkrete situation, og der må som udgangspunkt gives kommunalbestyrelsen et bredt spillerum med hensyn til anvendelsen af kommunale midler.

Regler om økonomisk ansvarlighed antages blandt andet at indebære, at en kommune som udgangspunkt skal sælge fast ejendom og andre aktiver til markedsprisen. Det gælder også i de tilfælde, hvor markedsprisen ikke dækker de udgifter, som kommunen har haft i forbindelse med aktivets erhvervelse, vedligeholdelse o.lign.

Udtalt, at Økonomi- og Indenrigsministeriet på baggrund af Energitilsynets og Energistyrelsens udtalelser måtte lægge til grund, at varmeforsyningslovens § 23 f indeholder en forpligtelse for varmeforsyningsvirksomheder, herunder kommunalt ejede virksomheder, til i tilfælde af, at der er enighed om prisen, at sælge distributions- og transmissionsanlæg til forbrugerne, uanset at salget indebærer et tab for kommunen. Ministeriet fandt endvidere i overensstemmelse med tilkendegivelser fra Energitilsynet og Energistyrelsen at måtte lægge til grund, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at tabet skyldes, at kommunen i forbindelse med salget afskriver forbrugernes gæld til kommunen. Ministeriet lagde herved tillige vægt på, at formålet med bestemmelsen ifølge forarbejderne blandt andet er at sikre, at forbrugerne får mulighed for at opretholde forbrugerindflydelsen. Det må således antages at være sagligt at varetage dette hensyn via salg til en pris (markedsprisen), der indebærer, at forbrugerne har mulighed for at købe anlægget.

I tilfælde, hvor forbrugerne benytter sig af deres forkøbsret efter varmeforsyningsloven, følger det af det anførte, at spørgsmålet om fastsættelse af salgspris for kommunens afhændelse af distributions- og transmissionsanlæg og i den forbindelse nedskrivning af forbrugernes gæld er reguleret i den omhandlede bestemmelse i varmeforsyningsloven. Da dette spørgsmål er reguleret i den skrevne lovgivning, skal det således ikke vurderes efter kommunalfuldmagtsregler, som viger for den skrevne lovgivning.

Det var på den baggrund Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunen i forhold til den del af aftalen, der vedrørte forsyningsnettet, havde mulighed for i overensstemmelse med reglerne i varmeforsyningsloven at foretage en – forholdsmæssig – nedskrivning af gælden.

For så vidt angik selve produktionsanlægget udtalt, at Økonomi- og Indenrigsministeriet måtte lægge til grund, at varmeforsyningsloven ikke indeholder regler om salg af et kraftvarmeværk til forbrugerne, herunder om prisfastsættelsen i den forbindelse. Da spørgsmålet således ikke er reguleret i den skrevne lovgivning, skal spørgsmålet om kommuners adgang til at sælge et kraftvarmeværk afgøres efter kommunalfuldmagtsregler. Vurdering efter disse regler skal imidlertid også ske i lyset af de regler, som er indeholdt i den skrevne lovgivning på det pågældende område.

Det følger af forarbejderne til varmeforsyningslovens § 20, stk. 7, at en køber i sine takster for forsyningsvirksomhedens ydelser kan indregne afskrivninger, som sælger har undladt at foretage for at holde varmepriserne nede.

Det var efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse uklart, hvorvidt dette omvendt indebar, at en køber kan undlade at indregne disse afskrivninger med den konsekvens, at en del af de udgifter, som det ellers påhviler forbrugerne at betale efter § 20, stk. 1, i varmeforsyningsloven bortfalder.

Økonomi- og Indenrigsministeriet fandt dog under alle omstændigheder i lyset af den ovenfor beskrevne praksis, hvorefter hvile i sig selv-princippet alene er et prisfastsættelsesprincip for forsyningsvirksomhedens ydelser, ikke grundlag for at antage, at hvile i sig selv-princippet selvstændigt indebærer begrænsninger i en kommunes mulighed for at sælge et kraftvarmeværk til markedsprisen.

Det var på den baggrund Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at en kommunes salg af et kraftvarmeværk skal ske til markedsprisen, det vil sige den højst opnåelige pris i handel og vandel, idet kommunen herved lever op til sin forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt. Hvad der er markedsprisen i det konkrete tilfælde, vil bero på en række forhold, hvori blandt andet vil indgå en afvejning af aktiver og passiver, udsigten til rentabel drift, de muligheder og begrænsninger, der gælder efter varmeforsyningsloven i forhold til at få udgifter til blandt andet køb af anlægget og drift dækket via takster m.v.

Som anført ovenfor har kommunalbestyrelsen et forholdsvis bredt spillerum med hensyn til anvendelsen af kommunale midler til lovlige kommunale formål. Der tilkommer således kommunalbestyrelsen et betydeligt skøn ved vurderingen af, om en given disposition, herunder undladelse, er økonomisk forsvarlig. Det beror på en konkret vurdering, hvorvidt afvejningen af ovenstående forhold kan indebære fastsættelse af en markedspris, der betyder, at kommunen lider et tab.

Ministeriet bemærkede, at forbrugerne efter overdragelsen af varmeværket fortsat vil skulle betale for værkets ydelser på grundlag af (den nye ejers) omkostninger hertil, som ejeren skal opgøre i henhold til § 20 i varmeforsyningsloven. Disse omkostninger kan eventuelt være mindre end sælgers, for eksempel som følge af den (lave) markedspris, som anlægget er blevet solgt til.

Endvidere bemærket, at en kommune efter ministeriets opfattelse ikke af hensyn til forbrugerne vil kunne sælge kraftvarmeværket til en pris, der er lavere end markedsprisen, idet det efter ministeriets opfattelse ikke uden lovhjemmel vil være et sagligt hensyn at forsøge at sikre, at forbrugerne skal betale færre udgifter/lavere takster.

Det afgørende efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse var, at den pris, der fastsættes ud fra de foreliggende forhold, er udtryk for den højest opnåelige pris, uanset hvem køber er.


Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 2. april 2014 til en forening
– j.nr. 2014-2745