13.8.1. En kommunes adgangsforbud til en borger

05-07-2013
8. Andre udtalelser og afgørelser Borgerhenvendelse Kommunalbestyrelsen - borgerhenvendelse, adgangsbegrænsning i

Adgangsforbud

Udtalt, at det følger det af almindelige principper for den offentlige forvaltning, at alle borgere har adgang til frit at rette henvendelse – personligt, skriftligt eller telefonisk – til en kommune vedrørende kommunale anliggender.

I tilfælde, hvor en borgers henvendelser til kommunen antager en sådan karakter, at de udgør en væsentlig belastning for den kommunale forvaltning, kan en kommune dog efter ministeriets opfattelse ikke være afskåret fra at træffe fornødne foranstaltninger med henblik på at begrænse borgerens adgang til at rette henvendelse til kommunen.

De begrænsninger, der i denne forbindelse kan fastsættes, må alene forfølge saglige formål og ikke have mere indgribende karakter, end hvad der i det konkrete tilfælde må anses for nødvendigt for at tilgodese væsentlige hensyn til kommunens forvaltning. Det forudsættes endvidere, at tilfælde, der er ens, behandles på samme måde.

Hjemlen til at fastsætte regler og træffe beslutninger af denne karakter er det såkaldte (ulovbestemte) anstaltsforhold. Det er således efter fast praksis anerkendt, at ledelsen af en offentlig anstalt kan udstede generelle regler til regulering af retsforholdet mellem anstalten og dens brugere, ligesom anstaltsforholdet i sig selv kan danne grundlag for konkrete afgørelser i forhold til anstaltens brugere. Det kan således efter omstændighederne være lovligt for f.eks. en kommune at begrænse en borgers adgang til at rette henvendelse, og det er ikke et krav, at politiet udsteder et tilhold efter straffelovens regler herom.

For så vidt angår telefonisk henvendelse udtalt, at en kommune som udgangspunkt ikke kan begrænse en borgers adgang til at rette telefonisk henvendelse til kommunen. Derimod har borgeren ikke krav på at komme til at tale med en bestemt person med det samme eller på et bestemt tidspunkt.

I tilfælde, hvor en borgers telefoniske henvendelser antager en sådan karakter eller et sådant omfang, at de udgør en væsentlig belastning for det kommunale personale, vil kommunen efter ministeriets opfattelse inden for visse rammer være berettiget til at regulere borgerens adgang til telefonisk kontakt med personalet i kommunen. Kommunen vil for eksempel kunne bestemme, at telefonisk kontakt med en medarbejder normalt kun kan ske efter forudgående aftale eller inden for et nærmere af kommunen fastsat tidsrum, eller at alle telefoniske henvendelser normalt besvares af en bestemt medarbejder, f.eks. en chef.

Det forudsættes i den forbindelse, at borgeren ikke herved afskæres fra dagligt at kunne opnå telefonisk kontakt med kommunen i dennes ekspeditionstid af hensyn til pludseligt opståede problemer, som vedrører et kommunalt anliggende. Endvidere kan varigheden af kontakten begrænses til den tid, der medgår til at afgive og modtage de fornødne oplysninger.

For så vidt angår personlig henvendelse, kan det bestemmes, at fremmøde kun kan ske efter forudgående aftale, alene til en bestemt person, eller under iværksættelse af særlige foranstaltninger, såsom tilstedeværelse af vagter. Efter ministeriets opfattelse vil der kunne tillægges lovgivningen vedrørende meddelelse af polititilhold og strafsanktionering af overtrædelsen af et meddelt tilhold vejledende betydning for spørgsmålet om adgangen til at fastsætte begrænsninger i en borgers adgang til at rette personlig henvendelse til en kommune.

Der er derimod efter ministeriets opfattelse knyttet meget store betænkeligheder til helt at udelukke en borger fra muligheden for at forelægge sin sag ved personlig henvendelse, uanset om perioden, hvori der meddeles forbud mod fremmøde, kun er af kortere varighed. Et sådant absolut forbud mod personlig henvendelse må kræve tungtvejende grunde, eksempelvis at borgeren ved sin optræden er til alvorlig gene for forvaltningens personale og/eller publikum.

Ministeriet bemærkede, at det må tilkomme kommunen, inden for visse rammer, at skønne over, hvorvidt det er påkrævet at meddele et sådan forbud til en borger, og at den kommunale tilsynsmyndighed kun vil kunne gribe ind over for kommunen i tilfælde, hvor kommunen klart har overskredet grænserne for dette skøn.

På baggrund af det, der var oplyst til sagen, fandt Økonomi- og Indenrigsministeriet ikke grundlag for at antage, at kommunen havde overskredet de ovenfor anførte grænser for udøvelsen af skønnet vedrørende nødvendigheden af at meddele visse begrænsninger, eller at kommunen havde varetaget usaglige hensyn ved fastsættelsen af begrænsningerne. Ministeriet fandt imidlertid rækkevidden af begrænsningerne mere indgribende end nødvendigt.

Kassation af e-mails

Offentlige myndigheder er ikke i almindelighed forpligtede til at besvare alle henvendelser, de modtager. Det kan imidlertid følge af god forvaltningsskik, at en myndighed, der ikke efter lovgivningen er forpligtet hertil, alligevel bør besvare en henvendelse fra en borger.

Når en borger retter henvendelse til en myndighed om forhold, som myndigheden er forpligtet til at træffe afgørelse om, vil det for den offentlige forvaltning gældende undersøgelsesprincip indebære, at myndigheden skal tilvejebringe et fyldestgørende retligt og faktisk grundlag, forinden der træffes afgørelse. Endvidere vil myndigheden være forpligtet til at bekendtgøre afgørelsen for den pågældende, såfremt afgørelsen direkte retter sig imod eller sagen i øvrigt direkte gælder denne person. I sådanne tilfælde vil myndigheden derfor være forpligtet til at vurdere og besvare henvendelser fra en borger.

En myndighed kan herudover have en særlig pligt til at besvare henvendelser, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1, hvorefter myndigheden i fornødent omfang skal yde vejledning til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Pligten til at yde vejledning efter § 7, stk. 1, i forbindelse med henvendelser fra borgere gælder kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. § 2, stk. 1.

Uanset pligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, til at yde vejledning i afgørelsessager vil der efter ministeriets opfattelse imidlertid kunne forekomme tilfælde, hvor en kommune – ud fra tilsvarende hensyn til personale og ressourcer, som kan begrunde begrænsninger i borgernes adgang til at rette henvendelse til kommunen – berettiget vil kunne beslutte, at man ikke længere vil besvare henvendelser fra en borger om et bestemt, konkret afgrænset emne.

En sådan beslutning vil f.eks. kunne træffes i tilfælde, hvor en borger gentagne gange retter forespørgsler med uændret indhold, efter at kommunen har besvaret forespørgslen fyldestgørende. Når kommunen træffer en sådan beslutning, må det meddeles borgeren med en så præcis angivelse, at borgeren ikke har grund til at være i tvivl om rækkevidden af kommunens beslutning.

Det var Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at kommunen ikke lovligt kunne beslutte at kassere eller undlade at læse borgerens e-mails.

Det er Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at kassation af indkomne e-mails (eller breve) er i strid med arkivlovgivningen, der bygger på det generelle udgangspunkt, at offentlige myndigheders sager bevares fuldt ud med henblik på arkivering. Kun i det omfang, det er særligt fastsat, kan myndighederne foretage kassation af sager eller dokumenter.

Afgørelsesbegrebet

Udtalt, at der ved fastlæggelsen af, om der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, må lægges afgørende vægt på lovens ordlyd og forarbejder, dvs. om der er tale om en ensidig fastsættelse af, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

Det var Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at de adgangsforbud, kommunen meddelte borgeren, var afgørelser i forvaltningslovens forstand.

 

Partshøring

Det var Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, at der ikke var fuldt tilstrækkeligt grundlag for at undlade at partshøre borgeren forud for adgangsforbuddene.

Ministeriet lagde i den forbindelse vægt på, at der var tale om meget indgribende afgørelser, at X Kommune kunne have partshørt borgeren med en kort frist, at kommunen kunne have truffet en foreløbig afgørelse, mens man afventede fristens udløb, og at kommunen kunne have truffet forskellige foranstaltninger for at imødegå yderligere trusler mv. fra borgeren, indtil endelig afgørelse kunne træffes, f.eks. have afbrudt telefonsamtaler, hvis borgeren på ny var truende eller grov, eller have tilkaldt en vagt, hvis borgeren mødte op.

 

Begrundelse

I adgangsforbuddene var der ingen henvisning til de (uskrevne) retsregler, der udgjorde hjemlen for forbuddene – anstaltsforholdet. Det fremgik heller ikke af de sagsakter, ministeriet havde modtaget, at kommunen havde redegjort for hjemlen, når borgeren havde stillet kommunen spørgsmål herom.

Det var samlet set ministeriets opfattelse, at begrundelserne ikke fremtrådte som en forklaring på, hvorfor afgørelserne havde fået det pågældende indhold, og at begrundelserne ikke opfyldte kravene i forvaltningslovens § 24.

Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 5. juli 2013 til en borger
– j.nr. 2012-00360