13.4.1. Om de deltagende kommunalbestyrelsers godkendelse af vedtægterne for et kommunalt fællesskab dannet efter fusion af to kommunale fællesskaber og om de deltagende kommunalbestyrelsers godkendelse af visse beslutninger, som ifølge det fusionerede fællesskabs vedtægter kunne vedtages af repræsentantskabet

17-04-2013
4. Kommunale fællesskaber Kommunale fællesskaber - fusion Kommunale fællesskaber - kommunalbestyrelsens godkendelse Kommunale fællesskaber - vedtægter Kommunale fællesskaber - vilkår

Sagen vedrørte godkendelse af vedtægterne for et kommunalt fællesskab, der var en fusion af to kommunale fællesskaber.

Om, hvilke krav der efter lovgivningen stilles til en beslutning om en kommunes afgivelse af beføjelser til et kommunalt fællesskab, generelt udtalt, at et samarbejde efter § 60 i lov om kommunernes styrelse, herunder et kommunalt fællesskab, er defineret ved, at de deltagende kommuner afgiver beføjelser til dette samarbejde. Herved sker der et brud med grundprincippet om, at kommunalbestyrelsen er den kompetente og ansvarlige myndighed for alle kommunens anliggender. Afgivelsen af beføjelserne indebærer, at kommunalbestyrelsen ikke længere har råden over de omfattede anliggender.

Kommunalbestyrelsens afgivelse af beføjelser til et samarbejde efter § 60 i lov om kommunernes styrelse, herunder til et kommunalt fællesskab, er derfor en beslutning af en sådan betydning, at den skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde. Der er tale om en beslutning af en sådan karakter, at den skal undergives politisk behandling, herunder således at mindretallet kan tilkendegive en afvigende opfattelse. Det er således ikke muligt at delegere en sådan beslutning til et stående udvalg eller den kommunale forvaltning.

Nærmere om, hvilke beslutninger vedrørende kommunale fællesskaber der er omfattet af kravet om, at de skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde , generelt udtalt, at kommunalbestyrelsens beslutning om at afgive beføjelser til et kommunalt fællesskab ikke alene omfatter spørgsmålet om, hvilke beføjelser eller opgaver der overføres, men også om vilkårene for overførelsen af beføjelserne. Disse vilkår er normalt indeholdt i aftalen om oprettelse af det kommunale fællesskab, dvs. i fællesskabets vedtægter.

Når kommunalbestyrelsen afgiver beføjelser til et kommunalt fællesskab, skal kommunalbestyrelsen således i et møde godkende afgivelsen af beføjelserne og vilkårene herfor, dvs. vedtægterne for det kommunale fællesskab. Det skal klart fremgå af vedtægterne, hvilke beføjelser der er overført til det kommunale fællesskab.

Også ændringer af de beføjelser, som kommunen afgiver til fællesskabet, skal godkendes af kommunalbestyrelserne i et møde. Kommunalbestyrelsens afgørelse om afgivelse af beføjelser, er sket på bestemte vilkår. Ændres disse vilkår, ændres herved forudsætningerne for kommunalbestyrelsens beslutning om afgivelse af sine beføjelser. Derfor følger det af lovgivningen, at også indholdsmæssige ændringer af vilkårene for afgivelsen af disse beføjelser skal godkendes af kommunalbestyrelsen i et møde.

Endvidere skal kommunalbestyrelsen i et møde godkende andre beslutninger vedrørende fællesskabet, der ændrer de beføjelser, der er afgivet til fællesskabet, eller ændrer indholdet af vilkårene for afgivelsen af disse beføjelser.

Derimod følger det efter ministeriets opfattelse ikke af lovgivningen, at en vedtægtsændring eller en anden beslutning vedrørende et kommunalt fællesskab skal godkendes af kommunalbestyrelserne i de deltagende kommuner, såfremt vedtægtsændringen eller beslutningen ikke ændrer de beføjelser, der herved afgives, eller indholdet af vilkårene for afgivelsen af disse beføjelser.

Ved en ændring af vedtægterne for et kommunalt fællesskab eller ved en anden beslutning vedrørende fællesskabet, der allerede er hjemlet i de eksisterende vedtægter, sker der ikke en ændring af de beføjelser, som kommunalbestyrelserne har afgivet til fællesskabet. Såfremt beslutningen endvidere holder sig inden for de vilkår herfor, som følger af de allerede vedtagne vedtægter, ændrer beslutningen heller ikke på vilkårene for afgivelsen af beføjelserne.

Det anførte gælder, selv om der er tale om et helt nyt sæt vedtægter for det samme kommunale fællesskab. Det er således efter ministeriets opfattelse ikke afgørende for, om en beslutning vedrørende et kommunalt fællesskab skal godkendes af de deltagende kommunalbestyrelser, om beslutningen indebærer vedtægtsændringer eller fastsættelse af et helt nyt sæt vedtægter, men om beslutningen ændrer de beføjelser, kommunalbestyrelserne har afgivet til fællesskabet, eller indebærer indholdsmæssige ændringer af vilkårene for denne afgivelse af beføjelser.

Herefter generelt vedrørende hjemmel til fusion i vedtægterne for et kommunalt fællesskab udtalt, at der efter omstændighederne ved en beslutning om afgivelse af beføjelser til et kommunalt fællesskab kan være fastsat vilkår om, at det styrende organ i fællesskabet kan træffe beslutning om fusion af fællesskabet med andre kommunale fællesskaber.

For at det styrende organ i fællesskabet skal kunne træffe en beslutning om fusion med virkning for de deltagende kommunalbestyrelser, må det, ud over at vedtægterne skal indeholde hjemmel hertil, kræves, at vedtægterne i det således fusionerede fællesskab holder sig inden for de beføjelser, som de deltagende kommuner har afgivet. Det skal således fremgå klart af de vedtægter, der hjemler fusion, hvilke beføjelser der herved afgives til det fusionerede fællesskab, dvs. hvilke opgaver det fusionerede fællesskab skal eller kan varetage.

Endvidere må det kræves, at vilkårene for afgivelsen af beføjelser ikke ved fusionen ændres ud over, hvad der kan anses for hjemlet ved den bestemmelse i de oprindelige vedtægter, som hjemler fusion, eller i disse vedtægter i øvrigt.

Såfremt der således ved en fusion af kommunale fællesskaber ikke sker en ændret overdragelse af kompetence fra de deltagende kommuner eller af vilkårene for overdragelsen, idet fusionen allerede er hjemlet i de eksisterende vedtægter, følger der således ikke af lovgivningen et krav om, at de deltagende kommunalbestyrelser skal godkende de nye vedtægter i et møde.

Det bemærkes herved, at de deltagende kommunalbestyrelser ved godkendelsen af en hjemmel til fusion må antages ikke blot at have godkendt en isoleret beslutning om fusion, men også at der i forbindelse med en fusion sker visse ændringer af vilkårene for afgivelsen af beføjelser til fællesskabet. Dette omfatter i hvert fald ændringer, som er nødvendige eller naturlige følger af en fusion, idet hjemmelen til, at det kommunale fællesskabs styrende organ selv kan træffe beslutning om en fusion, ville være uden reelt indhold, såfremt enhver ændring af vedtægterne som følge af fusionen alligevel skulle godkendes af de enkelte kommunalbestyrelser.

Ministeriet overvejede, om en hjemmel til fusion af to eller flere kommunale fællesskaber efter omstændighederne også kan anses at hjemle visse ændringer af vedtægtsbestemmelser om vilkår for afgivelse af beføjelser til fællesskabet, som ikke er nødvendige eller naturlige som følge af selve fusionen, men som dog er en følge af, at der nødvendigvis skal fastsættes ét sæt af vedtægter for det nye – fusionerede – kommunale fællesskab.

Ministeriet fandt, at det i den forbindelse på den ene side må tillægges betydning, at vedtægterne i to eller flere kommunale fællesskaber må antages meget sjældent at have helt samme indhold, og at en hjemmel til, at fællesskabets styrende organ kan træffe beslutning om fusion, derfor vil være uden reelt indhold, såfremt den ikke også hjemler visse andre indholdsmæssige ændringer af vedtægtsbestemmelserne om vilkår som nævnt ovenfor. På den anden side må det tillægges betydning, at de deltagende kommunalbestyrelser ved den oprindelige afgivelse af kompetence til fællesskabet havde en berettiget forventning om, at de vilkår, de har godkendt for afgivelsen af deres beføjelser, ikke ændres ud over, hvad der er nødvendigt eller naturligt som følge af den hjemlede fusion.

På den baggrund var det ministeriets opfattelse, at en hjemmel til fusion ikke kan anses at hjemle ændringer af vilkårene for kommunalbestyrelsernes afgivelse af beføjelser til fællesskabet, som efter deres indhold må anses at være af væsentlig betydning for kommunalbestyrelsernes afgivelse af beføjelser til fællesskabet, såfremt ændringer heraf ikke er nødvendige eller naturlige som følge af fusionen.

Blandt bestemmelser, der normalt vil være af væsentlig betydning for kommunalbestyrelsernes afgivelse af beføjelser til fællesskabet, kan nævnes bestemmelser af væsentlig betydning for opgavevaretagelsen i fællesskabet, for kommunernes økonomiske engagement i fællesskabet, herunder hæftelse og indskud, og for kommunernes indflydelse i det kommunale fællesskab gennem deltagelse i de styrende organer. Sådanne bestemmelser vil derfor normalt ikke kunne ændres som led i en fusion, med mindre dette er nødvendigt eller naturligt som følge af fusionen.

Ved afgørelsen af, om en bestemmelse er af væsentlig betydning for kommunalbestyrelsernes afgivelse af beføjelser til fællesskabet, vil der i øvrigt skulle foretages en konkret vurdering af betydningen af den pågældende bestemmelse for de deltagende kommunalbestyrelsers afgivelse af beføjelsen.

Ministeriet tog på den baggrund og på grundlag af de konkrete omstændigheder i sagen, herunder den for de kommunale fællesskaber gældende sektorlovgivning og vedtægterne for de to oprindelige kommunale fællesskaber, stilling til, om kommunalbestyrelserne i de deltagende kommuner skulle godkende vedtægterne for det nye (fusionerede) kommunale fællesskab.

Det var efter en gennemgang af vedtægterne for de to oprindelige kommunale fællesskaber sammenholdt med udkastet til vedtægter for det fusionerede fællesskab og de vilkår, som i øvrigt var fastsat for fusionen, alene på et enkelt punkt ministeriets opfattelse, der i udkastet til vedtægter for det fusionerede kommunale fællesskab var indeholdt en indholdsmæssig ændring af vilkårene for kommunalbestyrelsernes afgivelse af deres beføjelser, som ikke kunne anses for hjemlet i bestemmelsen om fusion i de eksisterende selskabets vedtægter eller i disse vedtægter i øvrigt.

Den nævnte ændring af vedtægterne, som vedrørte varslet for indkaldelse af ekstraordinære repræsentantskabsmøder, indebar som udgangspunkt, at udkastet til vedtægter skulle godkendes af alle de deltagende kommunalbestyrelser i et møde.

Alternativt kunne vedtægterne på dette punkt formuleres i overensstemmelse med, hvad der gjaldt for begge de to oprindelige selskaber. Ministeriet betingede således sin godkendelse af udkastet til vedtægterne for det fusionerede kommunale fællesskab af denne vedtægtsændring.

Ministeriet tog endvidere på grundlag af de konkrete omstændigheder i sagen stilling til, i hvilket omfang der fremover skulle stilles krav om de deltagende kommunalbestyrelsers vedtagelse af visse beslutninger, som ifølge udkastet til vedtægter for HMN I/S kunne træffes af det kommunale fælleskabs repræsentantskab.

I den forbindelse udtalte ministeriet sammenfattende, at visse af de omhandlede beslutninger efter omstændighederne kunne være hjemlet i udkastet til vedtægter for det fusionerede kommunale fællesskab. I det omfang, det er tilfældet, kan repræsentantskabet træffe beslutningen efter de regler herom, som fremgår af vedtægterne.

Andre af de omhandlede beslutninger ville derimod ikke være hjemlet i vedtægterne. Dette gjaldt f.eks. vedtægtsændringer som ikke i øvrigt var hjemlet i vedtægterne, og som indebar indholdsmæssige ændringer i kommunalbestyrelsernes afgivelse af beføjelser til fællesskabet eller i vilkårene herfor.

På denne baggrund var det ministeriets opfattelse, at de omhandlede bestemmelser i vedtægterne om repræsentantskabets kompetence, skulle suppleres med en bestemmelse, hvoraf det krav, som følger af lovgivningen om, at visse beslutninger skal godkendes af de deltagende kommunalbestyrelser i et møde, fremgik. Ministeriet betingede således sin godkendelse af vedtægterne for det fusionerede kommunale fællesskab af, at der i vedtægterne blev indsat en bestemmelse med følgende ordlyd:

”I det omfang repræsentantskabets beslutninger efter disse vedtægter, herunder om vedtægtsændringer, ændrer de beføjelser, som interessenterne har afgivet til selskabet, eller ændrer indholdet af vilkårene for afgivelsen af beføjelserne, skal beslutningerne godkendes af de deltagende kommunalbestyrelser i et møde.”

Vedrørende en bestemmelse i udkastet til vedtægter for det fusionerede kommunale fællesskab, hvorefter repræsentantskabet med 2/3 af de afgivne stemmer kunne træffe beslutning om opløsning af fællesskabet udtalte ministeriet, at det, således som der nærmere er redegjort for ovenfor, følger af lovgivningen, at beslutninger om afgivelse af beføjelser til et kommunalt fællesskab, skal træffes af kommunalbestyrelsen i et møde. Det samme gælder beslutninger om at opløse et sådant fællesskab, idet kommunen herved træffer beslutning om ikke længere at afgive beføjelser til fællesskabet, men på ny selv at varetage dem. Dermed ændres kommunalbestyrelsens oprindelige beslutning om at afgive beføjelser til fællesskabet.

Dog følger det af § 60, stk. 2, 2. pkt., i lov om kommunernes styrelse, at tilsynsmyndigheden efter en deltagers anmodning altid kan træffe beslutning om opløsning af et kommunalt fællesskab, når tilsynsmyndigheden finder rimelig grund dertil.

Bestemmelsen i § 60, stk. 2, indeholder ikke ud over den særlige bestemmelse om tilsynsmyndighedens adgang til at opløse et kommunalt fællesskab, hjemmel til at fravige de almindelige regler om, at afgivelse af beføjelser til og beslutning om ikke længere at afgive beføjelser til et kommunalt fælleskab kræver den eller de berørte kommunalbestyrelsers godkendelse. Det fremgår endog af bestemmelsens 1. pkt., at ophævelse af et kommunalt fællesskab kræver enighed blandt deltagerne.

På den baggrund var det ministeriets opfattelse, at en bestemmelse om, at repræsentantskabet med 2/3 flertal kan træffe beslutning om et kommunalt fællesskabs opløsning, ikke kunne tillægges betydning efter sit indhold, og ministeriet betingede sin godkendelse af vedtægterne for det kommunale fællesskab af, at bestemmelserne om, at repræsentantskabet kunne træffe beslutning om fællesskabets opløsning, udgik.


Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 17. april 2013 til en advokat
– j.nr. 2012-00726