13.3.2. Vedrørende Aarhus Kommunes mulighed for at varetage Fair Trade-hensyn

03-05-2013
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Information af borgere Kommunalfuldmagten - almennyttekriterium Kommunalfuldmagten - fairtrade Kommunalfuldmagten - humanitære hjælpeaktioner Kommunalfuldmagten - indkøbsordning Kommunalfuldmagten - informationsvirksomhed Kommunalfuldmagten - lokalitetsprincip Kommunalfuldmagten - pris Kommunalfuldmagten - samfundsansvar Kommunalfuldmagten - udenrigspolitisk anliggende Kommunalt anliggende Tilsynsmyndigheden - udbudsdirektivet

En kommune havde besluttet at blive Fairtrade By og i den forbindelse dels vedtaget en indkøbspolitik, der prioriterede indkøb af blandt andet Fairtrade kaffe, the og sukker, dels påtaget sig at yde en aktiv informationsindsats om Fairtrade.

Fair trade-begrebet omfatter fair priser til bønder og fair aflønning af plantagearbejdere i tredjeverdenslande for deres råvarer samt en fælles bonus, som de investerer i bedre levevilkår og arbejdsforhold. Dertil kommer, at begrebet i et vist omfang omfatter bæredygtig produktion, understøttelse af menneskerettigheder og forbud mod børnearbejde.

Ministeriet udtalte sig i den anledning blandt andet om følgende:

1. Det kommunale tilsyn og udbudsdirektivet

Udtalt, at udbudsdirektivet blandt andet gælder for alle offentlige myndigheder. Direktivet fastsætter

procedureregler, der skal følges ved indkøb af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsopgaver. Direktivet indeholder ikke hjemmel til kommunal opgavevaretagelse, herunder hvilke hensyn der kan varetages i den forbindelse. Derimod indeholder direktivet bestemmelser om, hvilke krav til en ydelse en kommune – under den forudsætning, at det i øvrigt er lovligt for kommunen at varetage dette hensyn – kan fastsætte i et udbud.

Udtalt, at det ikke tilkommer Økonomi- og Indenrigsministeriet som kommunal tilsynsmyndighed at udtale sig om, hvorvidt der i forbindelse med et udbud og med hjemmel i udbudsdirektivet kan fastsættes krav om, at de ønskede ydelser skal være Fairtrade-mærkede. Der henvises herved til, at klager over, at en kommune ikke overholder udbudsdirektivet, kan indbringes for Klagenævnet for udbud af enhver, der har retlig interesse heri, og at der ikke er nogen frist for indgivelse af klage, jf. kapitel 3 i lov nr. 492 af 12. maj 2010 om håndhævelse af udbudsreglerne m.v.

De kommunale tilsynsmyndigheders tilsyn viger således for klagenævnets kompetence, jf. § 48, stk. 3, i den kommunale styrelseslov.

2. Kommuners hjemmel til at varetage et samfundsansvar

2.1 Generelt om hjemmelsspørgsmålet

Lov om mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd forudsætter, at kommuner kan indbringes for mæglings- og klageinstitutionen for ikke at overholde OECD’s Retningslinjer for Multinationale Virksomheder. Disse retningslinjer har blandt andet til formål ”at tilskynde virksomheder til at udnytte deres evne til at bidrage positivt til økonomisk, social og miljømæssig fremgang.” Udtalt, at loven ikke i sig selv indeholder hjemmel til, at kommuner kan varetage Fair Trade-hensyn i deres opgavevaretagelse.

Udtalt, at miljøbeskyttelseslovens § 6 giver kommuner udtrykkelig hjemmel til at varetage miljøhensyn i sin indkøbspolitik. Imidlertid dækker fair trade-begrebet flere hensyn end alene hensyn til miljø, og ministeriet måtte således lægge til grund, at den samlede række af hensyn, som er omfattet af Fair Trade begrebet, ikke kan varetages af kommuner med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 6.

Da spørgsmålet om, hvorvidt en kommune må varetage Fair Trade-hensyn eller tilsvarende hensyn ikke er reguleret i den skrevne lovgivning, skal spørgsmålet afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

Efter kommunalfuldmagtsreglerne antages en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger blandt andet at være afgrænset af, hvad der traditionelt er betegnet som et almennyttekriterium. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode.

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune normalt ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger, der udelukkende eller i det væsentligste er motiveret i varetagelsen af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller grupper af enkeltpersoner. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig.

Efter de nævnte regler antages endvidere, at de opgaver, som en kommune kan påtage sig, som udgangspunkt skal være geografisk afgrænset til den pågældende kommunes område (det såkaldte lokalitetsprincip). Det vil dog efter omstændighederne kunne være lovligt at løse en opgave uden for kommunens geografiske område, hvis det er begrundet i hensynet til varetagelsen af den pågældende opgave.

Ministeriet lagde til grund, at det i såvel internationale som i danske sammenhænge antages, at private virksomheder bør tage et samfundsansvar i deres aktiviteter. Dette har navnlig har fundet udtryk i internationale initiativer i form af OECD’s retningslinjer for Multinationale virksomheder, FN’s retningslinjer om menneskerettigheder og erhvervsliv, FN’s Global impact, samt de udarbejdede standarder, ISO 26000, for ansvarlig virksomhedsadfærd, alle initiativer, som Danmark har tilsluttet sig. Tilsvarende er de danske initiativer i form af blandt andet hjemmesiden www.samfundsansvar.dk, etablering af Rådet for Samfundsansvar og rådets anbefalinger, skiftende regeringers handlingsplaner for samfundsansvar, ændring af årsregnskabsloven og endelig loven om mæglings- og konfliktinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd ligeledes efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse udtryk for en generel forudsætning om, at aktører, der har mulighed for det, bør tage et samfundsansvar, og at det gælder såvel private virksomheder som offentlige myndigheder.

Hertil kommer, at det af lov om mæglings- og klageinstitutionen for ansvarlig virksomhedsadfærd følger, at kommuner indgår i den kreds af aktører, som kan blive indbragt for institutionen for ikke at have overholdt OECD’s retningslinjer for Multinationale virksomheder.

Ministeriet fandt på den baggrund, at en kommune har en saglig, kommunal interesse i at varetage sine opgaver på en sådan måde, at kommunen heri inddrager de ovennævnte hensyn.

I lyset af, at der ikke er hjemmel i den skrevne lovgivning til, at kommuner kan varetage disse hensyn, fandt ministeriet, at spørgsmålet om, på hvilken måde de omhandlede hensyn kunne varetages på forskellige kommunale opgaveområder, måtte afgrænses under hensyntagen til, hvad der i øvrigt antages at gælde efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse. Afgrænsningen måtte endvidere ske under hensyn til internationalt anerkendte standarder og principper om samfundsansvar, som anses for generelt anerkendelsesværdige i samfundet.

Udtalt, at der ikke er en bestemt, autoriseret terminologi, som fastslår, hvad der forstås ved ”samfundsansvar”. Begrebet anvendes i udtalelsen som en samlet betegnelse for de hensyn, som er omhandlet blandt andet i de ovennævnte OECD- og FN-retningslinjer, og som omfatter forskellige tiltag vedrørende arbejdstager- og menneskerettigheder, internationale miljøstandarder, fremme af levevilkår og lign. i tredjeverdenslande.

2.2 Indkøb af Fair Trade-mærkede varer

Udtalt, at det antages, at kommuner med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne har en almindelig adgang til at forsyne sig selv med varer og tjenesteydelser til brug for varetagelse af kommunale opgaver. Endvidere har en kommune efter kommunalfuldmagtsreglerne en generel forpligtelse til at handle økonomisk forsvarligt i alle dispositioner. Det forhold, at der påhviler kommunalbestyrelsen en forpligtelse til at handle økonomisk ansvarligt, indebærer efter Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse ikke, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til kun at lægge vægt på prisen, når den indkøber varer og tjenesteydelser, jf. herved tillige miljøbeskyttelseslovens § 6. Spørgsmålet er, hvilke hensyn det ud over prisen på ulovbestemt grundlag er sagligt at lægge vægt på.

Økonomi- og Indenrigsministeriet fandt, at det forhold, at det offentlige, herunder kommuner, i varierende omfang kan påtage sig et samfundsansvar blandt andet gør sig gældende i forhold til de varer, som kommunen indkøber, og at det således er lovligt, at en kommune udnytter sin mulighed for at efterspørge varer og ydelser, der er produceret under ansvarlige forhold. Ministeriet fandt således, at det må lægges til grund, at kommuner i deres indkøbspolitik kan fastsætte, at de ønsker at leve op til internationale anerkendte standarder og principper om samfundsansvar.

Økonomi- og Indenrigsministeriet lagde til grund, at Fairtrade Mærket har til formål at sikre blandt andet, at de Fairtrade-mærkede varer er produceret under ansvarlige forhold, herunder rimelige arbejdsforhold og aflønning, og under hensyntagen til bæredygtighed, samt har til formål at undgå børnearbejde under uacceptable forhold. Ved at indkøbe et Fairtrade-mærket produkt får indkøberen således mulighed for at leve op til nogle af de principper og standarder, der er beskrevet ovenfor under betegnelsen samfundsansvar.

Økonomi- og Indenrigsministeriet fandt på den baggrund, at det forhold, at det er et led i kommunens indkøbspolitik at indkøbe Fairtrade-mærkede varer, ikke kan sidestilles med, at kommunen herved tilsidesætter det ulovbestemte kommunalretlige forbud mod ydelse af tilskud til enkeltpersoner.

Ministeriet fandt i øvrigt ikke, at en politik om ydelse af en fortrinsstilling for Fairtrade-mærkede varer var en usaglig fortrinsbehandling af importører/forhandlere af Fairtrade-mærkede varer, idet ministeriet som nævnt lagde til grund, at det er sagligt for en kommune at varetage det nævnte hensyn i sin indkøbspolitik. Køb af Fairtrade-mærkede produkter hviler på en udtrykkelig forudsætning om, at produktion af ikke-Fairtrade-mærkede varer i de omfattede lande ikke nødvendigvis foregår under ansvarlige forhold, og at købet af Fairtrade-mærkede varer har til formål at imødegå de arbejdsmæssige, sociale og miljømæssige udfordringer, som gør sig gældende i de lande, som varen er produceret i. Dette indebar imidlertid efter ministeriets opfattelse ikke i sig selv, at en indkøbspolitik om prioritering af køb af Fairtrade- mærkede varer kan anses for at være en udenrigspolitisk tilkendegivelse.

Det var sammenfattende ministeriets opfattelse, at en kommune lovligt i sin indkøbspolitik kan lægge vægt på indkøb af Fairtrade- mærkede varer.

2.3 Informationsindsats om Fairtrade

Det antages efter almindelige kommunalretlige grundsætninger, at kommuner har adgang til at informere borgerne om kommunens opgaver. Det omfatter efter ministeriets opfattelse også adgang til at informere om, hvilke hensyn kommunen lægger vægt på i sin opgavevaretagelse, lige som det må antages, at kommunen i et vist omfang må informere om saglige hensyn, som det efter kommunens opfattelse er hensigtsmæssigt, at kommunens borgere og virksomheder er opmærksomme på og selv varetager, fx sundhed, miljø og klima.

Ministeriet lagde til grund, at en kommune lovligt i sin indkøbspolitik kan lægge vægt på at varetage et samfundsansvar. Efter ministeriets opfattelse må en kommune også informere borgerne om, at det er kommunens politik at varetage disse hensyn i forbindelse med indkøb af varer og ydelser.

Det var imidlertid efter ministeriets opfattelse ikke ganske utvivlsomt, hvorvidt kommunen uden lovhjemmel kan agitere for, at borgere og virksomheder i kommunen bør varetage tilsvarende samfundsansvar. Det skyldes, at det ikke tilkommer en kommune at afgive udenrigspolitiske tilkendegivelser, og at selve begrebet samfundsansvar blandt andet omhandler, hvordan man kan medvirke til at påvirke forholdene i andre, mindre velstillede lande.

En kommune vil derfor efter ministeriets opfattelse kunne informere om samfundsansvar under den forudsætning, at det ikke får karakter af, at kommunen herved selvstændigt formidler synspunkter af udenrigspolitisk karakter.

Udtalt at ministeriet ikke fandt, at en positiv omtale af Fair Trade og Fairtrade Mærket er udtryk for en udenrigspolitisk tilkendegivelse eller standpunkt i strid med de ovennævnte kommunalretlige grundsætninger. Dog understregede ministeriet, at det ikke vil være lovligt for en kommune for eksempel at fremføre synspunkter om andre regeringers/landes håndtering af spørgsmål om arbejdstagerrettigheder, menneskerettigheder, miljø- og klimaindsats m.v., idet dette er en statslig opgave.

Økonomi- og Indenrigsministeriets brev af 3. maj 2013 til en kommune
– j.nr. 2012-00470