03.8.6. Om en amtskommunes beslutning vedrørende medfinansiering af kommunale tilbud efter lov om social service

22-12-2003
8. Andre udtalelser og afgørelser

1. En amtskommune traf den 17. april 2002 – efter indførelse af grundtakstmodellen – beslutning i 219 konkrete sager om amtskommunal medfinansiering af kommunale opgaveløsninger efter § 131 d, stk. 1, i lov om social service. Heraf besluttede amtskommunen at medfinansiere de 72 igangværende kommunale opgaveløsninger, som var strukturelt betinget (dvs. kommunale tilbud, der efter aftale erstattede en udbygning af et amtskommunalt tilbud), men ”ingen af de øvrige 147 igangværende § 131 d sager”, hvor der ligeledes var hjemmel til at træffe beslutning om medfinansiering efter § 131 d, stk. 1, men hvor det kommunale tilbud ikke var strukturelt betinget. Endvidere traf amtskommunen beslutning om fremover at anlægge en meget restriktiv linje vedrørende medfinansiering af kommunale tilbud efter § 131 d, stk. 1. Endelig traf amtsrådet beslutning i 26 sager, hvor amtskommunen var handleamtskommune men ikke betalingsamtskommune, om at forespørge betalingsamtskommunen, om denne ønskede at medfinansiere den kommunale løsning.

2. Efter servicelovens § 131 d, stk. 1, kan en amtskommune medfinansiere udgifter til en kommunal opgaveløsning, der overstiger grundtaksterne i §§ 131 a og 131 d, når foranstaltningen skønnes at nedsætte amtskommunens udgifter efter disse bestemmelser.

Generelt udtalt, at § 131 d, stk. 1, er udformet som en fakultativ bestemmelse. En amtskommunes afgørelse efter § 131 d, stk. 1, af, om den – når de formelle betingelser er opfyldt – vil give tilsagn til efter afslag på medfinansiering, har således udpræget skønsmæssig karakter. Det skøn, som skal udøves i forbindelse med en afgørelse efter § 131 d, stk. 1, er ikke retligt ubundet, men må foretages inden for de retlige rammer, som kan udledes af loven og af de fortolkningsbidrag og retsgrundsætninger, som i øvrigt må inddrages i forbindelse med fastlæggelsen af gældende ret. Det gælder også det skøn, som skal foretages, efter at der er taget stilling til, om de formelle betingelser efter § 131 d, stk. 1, er opfyldt.

Efter indhentet udtalelse fra Socialministeriet endvidere generelt udtalt, at det af forarbejderne til bestemmelserne om grundtakstmodellen kan udledes, at amtskommunen ved vurderingen af en indstilling fra en kommune om amtskommunal medfinansiering efter servicelovens § 131 d, stk. 1 - ud over de betingelser, som fremgår af selve bestemmelsen – skal inddrage hensynet til, at kommuner og amtskommuner skal bestræbe sig på en fælles planlægning, at kommunale løsningsopgaver, som ved finansieringsreformens ikrafttrædelse ligger over grundtaksten, ikke bør flyttes til amtskommunal varetagelse alene på grund af finansieringsomlægningen, at der ved eventuel overflytning af amtskommunale løsninger til kommunalt regi skal tilstræbes løsninger, der er hensigtsmæssige for alle parter, og at det samarbejde, der har udviklet sig mellem kommuner og amtskommuner under den rette finansiering, skal fastholdes og udbygges.

Efter indhentet udtalelse fra Socialministeriet endvidere udtalt, at amtskommunen i forbindelse med overvejelse af eventuelt at meddele afslag på medfinansiering efter § 131 d i sager, hvor amtskommunen anerkender det amtskommunale forsyningsansvar, skal inddrage i sin vurdering, om amtskommunen – på kommunens anmodning – vil kunne stille et amtskommunalt tilbud til rådighed i stedet, som udgangspunkt uden ventetid.

Det var i tilslutning hertil Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det efter en gennemgang af forarbejderne, herunder særligt de eksempler, der er nævnt i de specielle bemærkninger til § 131 d, stk. 1, kan udledes som et overordnet kriterium, at en afgørelse efter § 131 d, stk. 1, skal tage udgangspunkt i en faglig vurdering af den konkrete sag.

Der kunne således efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse udledes en i lovgivningen forudsat sammenhæng mellem den faglige vurdering og amtskommunens forsyningsforpligtelse på den ene side og spørgsmålet om medfinansiering efter § 131 d, stk. 1, på den anden side.

Dernæst udtalt, at afgørelser af skønsmæssige spørgsmål forudsætter en individuel stillingtagen. Hvis et retsgrundlag ikke giver holdepunkter for slutninger, må egentlige afskæringsregler og regler, der begrænser skønnet kraftigt, som udgangspunkt anses for ulovlige.

Dette udgangspunkt om forbud mod ”skøn under regel” kan, for så vidt angår adgangen til at begrænse afvejningen, fraviges ud fra hensynet til den administrative sagsbehandling. Især masseforvaltning eller behovet for forudseelighed kan således på forvaltningsområder, der ikke præges af høje krav om individualisering, gøre sådanne regler acceptable.

Det var Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at behovet for individuelle afgørelser er særligt stort netop på det sociale område, herunder ved afgørelser efter servicelovens § 131 d, stk. 1. Det var således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at amtskommunen havde pligt til at foretage en samlet vurdering og afvejning af alle sagens elementer, herunder til at inddrage hensynet til borgeren som ét blandt flere hensyn, ved afgørelsen af spørgsmålet om medfinansiering af en kommunal løsning efter § 131 d, stk. 1.

3. Konkret udtalt, at det ved amtskommunens afgørelse om medfinansiering efter servicelovens § 131 d, stk. 1, efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse var sagligt at lægge vægt på, at et kommunalt tilbud var strukturelt betinget, dvs. så at sige erstattede en udbygning af et amtskommunalt tilbud.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærkede i den forbindelse, at amtskommunen herved varetog hensynet til at sikre muligheden for at kunne tilbyde borgeren et fagligt relevant og hensigtsmæssigt tilbud. Anvendelsen af dette kriterium harmonerede således med det af Socialministeriet anførte om, at amtskommunen i forbindelse med overvejelse af eventuelt at meddele afslag på medfinansiering efter § 131 d, stk. 1, i sager, hvor amtskommunen anerkender det amtskommunale forsyningsansvar, skulle inddrage i sin vurdering, om amtskommunen – på kommunens anmodning – ville kunne stille et amtskommunalt tilbud til rådighed.

Det var imidlertid efter sagens oplysninger samtidig Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at den konkrete vurdering af hver enkelt sag, som amtskommunen havde angivet at have foretaget, i 147 af de 219 sager alene relaterede sig til spørgsmålet om, hvorvidt de sager, som forelå ved amtskommunens beslutning af 17. april 2002, overhovedet opfyldte de grundlæggende (formelle) betingelser for at kunne være omfattet af § 131 d, stk. 1. Den konkrete vurdering relaterede sig således efter ministeriets opfattelse alene til de forhold, som indgik i bedømmelsen af, om der overhovedet var hjemmel til at give tilsagn om medfinansiering efter § 131 d, stk. 1.

Ved amtskommunens afgørelse af, i hvilke af de 219 sager, hvor der var hjemmel hertil, amtskommunen ønskede at medfinansiere kommunale tilbud efter servicelovens § 131 d, stk. 1, besluttede amtskommunen således at anvende en beslutningsmodel, hvorefter der i de resterende 147 sager – hvor der ligeledes var hjemmel til at træffe beslutning om medfinansiering efter § 131 d, stk. 1, men hvor det kommunale tilbud ikke var strukturelt betinget – ikke blev foretaget en individuel vurdering i hver enkelt sag af, om amtskommunen fandt det hensigtsmæssigt at give tilsagn om medfinansiering efter § 131 d, stk. 1.

På denne baggrund fandt Indenrigs- og Sundhedsministeriets i den konkrete sag, at den af amtskommunen anvendte beslutningsmodel indebar en afskæring af det pligtmæssige, individuelle skøn, som efter ministeriets opfattelse skulle foretages, efter at der var taget stilling til, at de formelle betingelser for medfinansiering efter servicelovens § 131 d, stk. 1, var opfyldt.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt på den baggrund, at amtskommunens beslutning af 17. april 2002 vedrørende de da foreliggende 219 sager, hvor amtskommunen var både handle- og betalingsamtskommune, ikke var forenelig med princippet om forbud mod skøn under regel.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodede på den baggrund amtskommunen om at genoptage de pågældende 147 sager.

4. Indenrigs- og Sundhedsministeriet forstod amtskommunens beslutning af 17. april 2002 samt amtskommunens udtalelse af 25. marts 2003 til ministeriet, således at beslutningen om amtskommunens fremtidige praksis for medfinansiering i henhold til servicelovens § 131 d, stk. 1, ville indebære, at amtskommunen efter den 17. april 2002 ville foretage den samme vurdering af fremtidige sager som den vurdering, amtskommunen foretog den 17. april 2002 af de på daværende tidspunkt foreliggende sager.

På denne baggrund udtalt, at Indenrigs- og Sundhedsministeriet i den konkrete sag fandt, at amtskommunens beslutning af 17. april 2002 vedrørende den fremtidige behandling af sager om amtskommunal medfinansiering efter § 131 d, stk. 1, af kommunale opgaveløsninger – ligesom amtskommunens beslutning af 17. april 2002 i de 147 ud af 219 sager, der forelå på daværende tidspunkt – ikke var forenelig med princippet om forbud mod skøn under regel.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodede derfor amtskommunen om at genoptage behandlingen af spørgsmålet om amtskommunens praksis efter servicelovens § 131 d, stk. 1. Indenrigs- og Sundhedsministeriet anmodede endvidere amtskommunen om at genoptage behandlingen af de 13 sager samt eventuelt yderligere sager, som der var meddelt afslag i efter § 131 d, stk. 1, efter den 17. april 2002.

5. Endelig udtalt, at det var Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at hensynet til betalingsamtskommunens interesser ikke sagligt kunne anføres som begrundelse for at tilsidesætte den almindelige lighedsgrundsætning i forbindelse med en afgørelse om medfinansiering efter servicelovens § 131 d, stk. 1. En betalingsamtskommunes tilkendegivelse over for handleamtskommunen bestående i en anmodning om ikke at give tilsagn til medfinansiering af et kommunalt tilbud kunne således ikke være afgørende for handleamtskommunens afgørelse i sagen.

Amtskommunen havde således som handleamtskommune pligt til at foretage en samlet vurdering og afvejning, uafhængigt af en betalingsamtskommunes eventuelle negative tilkendegivelse. Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde ikke oplysninger om, at amtskommunen havde givet afslag i sådanne sager og fandt på den baggrund på det foreliggende grundlag ikke anledning til at foretage videre i relation hertil.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 22. december 2003 til en amtskommune
– 2.k.kt.j.nr. 2003-2211-7 og 2003-2220/055-4