03.8.3. Om en amtskommunes vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7, stk. 1 i en sag om en ansats ret til omsorgsdage

30-01-2003
8. Andre udtalelser og afgørelser

Generelt udtalt, at bestemmelsen i § 2, stk. 1 i forvaltningsloven indebærer, at loven som hovedregel finder anvendelse i forbindelse med behandlingen af sager, hvori der er ellers vil blive ”truffet afgørelse”. Med dette udtryk sigtes der til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Der henvises til Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 115. Folketingets Ombudsmand har i sin årsberetning for 1990, side 355 f. anført, at en afgørelse i forvaltningslovens forstand er karakteriseret ved tre forhold. Der skal for det første være tale om en beslutning, der træffes af en forvaltningsmyndighed. For det andet skal denne beslutning rette sig mod fysiske eller juridiske personer uden for forvaltningen. For det tredje skal beslutningen efter sit indhold fastlægge, hvad der i et retsforhold skal være gældende, på baggrund af forvaltningsmyndighedens hjemmel til på offentligretligt grundlag ensidigt at træffe beslutning herom.

Uden for afgørelsesbegrebet falder faktisk forvaltningsvirksomhed, beslutninger rettet indad imod forvaltningsmyndigheden selv, herunder tjenestebefalinger, samt privatretlige dispositioner, f.eks. indgåelse af kontrakter.

Sager om ansættelse i det offentliges tjeneste, herunder overenskomstansættelse, betragtes – uanset deres karakter af aftaler mellem den ansatte og den offentlige myndighed – som afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, jf. herved forudsætningsvis forvaltningslovens § 10, stk. 2. Også andre sager vedrørende offentlig tjeneste kan være omfattet af forvaltningsloven. Dette gælder bl.a. sager om afskedigelse og disciplinærsager. Andre spørgsmål om tjenstlige forhold er derimod i almindelighed ikke afgørelsessager i forvaltningslovens forstand.

Efter en mere udvidende fortolkning af forvaltningslovens afgørelsesbegreb lægges der stor vægt på den overordnede formålsangivelse bag forvaltningsloven. Efter denne opfattelse bør det tilstræbes at lade forvaltningsloven finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, når beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser. En sådan udvidet fortolkning er navnlig anlagt i Folketingets Ombudsmands praksis.

Folketingets Ombudsmand har i en sag (Folketingets Ombudsmands beretning 1998, side 139 ff) vedrørende tildeling af lokalløn udtalt, at en beslutning om ikke at tildele en kommunalt ansat lokalløn måtte anses for at være omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Den pågældende ansatte var ikke medlem af den organisation, som havde indgået aftale om, hvorledes lokalløn tildeltes. Ombudsmanden udtalte, at han var opmærksom på, at hans opfattelse i sagen ikke var utvivlsom. På den baggrund og på baggrund af spørgsmålets principielle karakter fandt ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Indenrigsministeriets opfattelse i sagen, hvorefter tildeling af lokalløn ikke var omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

I den foreliggende konkrete sag, der vedrørte manglende vejledning til en ansat i forbindelse med dennes ret til afholdelse af omsorgsdage efter endt vikariat på et sygehus, havde amtsrådsforeningen og en organisation indgået en generel aftale om bl.a. ansattes ret til omsorgsdage.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt, at det forhold, at det fulgte af den mellem de to organisationer indgåede generelle aftale, at den ansatte i den foreliggende situation mistede sin ret til omsorgsdage, indebar, at sagen ikke var en afgørelsessag omfattet af forvaltningsloven, jf. § 2, stk. 1, og at vejledningspligten i § 7, stk. 1 således ikke fandt anvendelse. Ministeriet lagde herved vægt på, at resultatet fulgte af en aftale og ikke af en beslutning truffet af amtskommunen. Aftalen forudsatte således alene, at den ansatte skulle træffe en beslutning om, hvorvidt den pågældende ville påbegynde sin barselsorlov seks eller otte uger før forventet fødsel, men forudsatte ikke nogen beslutning fra amtskommunens side.

Ministeriet lagde således i overensstemmelse med de specielle bemærkninger til forvaltningslovens § 2 det klassiske afgørelsesbegreb til grund, hvorefter der ved fastlæggelsen af, om der er tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand, lægges vægt på, om myndigheden på baggrund af hjemmel hertil på offentligretligt grundlag har fastsat, hvad der er eller skal være gældende ret i den foreliggende situation.

Ministeriet bemærkede endvidere, at selv om man anvendte den udvidede fortolkning af afgørelsesbegrebet og lagde til grund, at der i den førnævnte lokallønssag var tale om en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand – hvilket ministeriet fortsat ikke er enigt med Folketingets Ombudsmand i – fulgte det ikke heraf, at der i den foreliggende sag var tale om en afgørelsessag. Der måtte herved lægges vægt på, at den ansatte - i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – var medlem af den organisation, som havde indgået aftalen. Endvidere måtte der lægges vægt på, at det i den foreliggende sag – i modsætning til hvad der var tilfældet i lokallønssagen – ikke krævede en beslutning fra myndigheden eller myndighedens medvirken i øvrigt på baggrund af den indgåede aftale at komme frem til et resultat vedrørende den ansattes ret til omsorgsdage.

Det var således Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at sagen vedrørende den ansattes fortabelse af omsorgsdage ikke var en afgørelsessag omfattet af forvaltningslovens § 2, stk. 1, og at vejledningspligten i § 7 således ikke fandt anvendelse i sagen.


Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 30. januar 2003 til en organisation
– 2.k.kt.j.nr. 2003/2220/076-1