03.3.1. Om lovligheden af en kommunes engagement i opførelsen af et uddannelseshus med henblik på udlejning til en række uddannelsesinstitutioner for videregående uddannelser

04-02-2003
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Kommunalfuldmagten Kommunalfuldmagten - lokaleudlejning Kommunalfuldmagten - uddannelsesinstitutioner

I en sag vedrørende en kommunes engagement i opførelsen af en bygning (uddannelseshus) med henblik på udlejning til en række uddannelsesinsti-tutioner udtalt, at det er nødvendigt at vurdere lovligheden heraf i forhold til hver enkelt uddannelsesinstitution, som skal anvende bygningen.

På den baggrund tog Indenrigs- og Sundhedsministeriet stilling til, om kommunen lovligt kunne opføre uddannelseshuset med henblik på udlejning til et handelsgymnasium, et pædagogseminarium, som var et statsgodkendt privat seminarium, og en sygeplejeskole.

A) Handelsgymnasium

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt kommuner kan yde anlægstilskud til erhvervsskoler, er reguleret i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Lovens § 16 indebærer bl.a., at kommuner kan yde anlægstilskud i form af en grund eller bygning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse. Under henvisning hertil var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommuner tillige kan opføre lokaler med henblik på udlejning til institutioner for erhvervsrettet uddannelse, herunder et handelsgymnasium.

Det var en betingelse, at kommunen ikke gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydede driftstilskud til handelsgymnasiet, idet § 16 i lov om institutioner for erhvervsrettet uddannelse udelukker, at der gennem fastsættelse af lejens størrelse indirekte ydes driftstilskud til et handelsgymnasium. Under hensyn til, at en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive erhvervsvirksomhed, herunder udlejningsvirk-somhed, var det en yderligere betingelse, at kommunen ikke opkrævede større beløb af handelsgymnasiet end nødvendigt til dækning af omkostningerne – dvs. ikke udlejer med henblik på fortjeneste.

B) Pædagogseminarium

Generelt udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan yde anlægstilskud til private seminarier, ikke er reguleret i den skrevne lovgivning. Dette spørgsmål må derfor afgøres efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunernes opgavevaretagelse – de såkaldte kommunalfuldmagtsregler.

En kommune kan efter disse grundsætninger som udgangspunkt kun gennemføre foranstaltninger, der er begrundet i almene interesser hos kommunens egne borgere (det såkaldte lokalitetsprincip).

Dette udgangspunkt indebærer, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan gennemføre foranstaltninger eller yde støtte til foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er af interesse for borgere i andre kommuner, i amter eller i landet som sådant.

De opgaver, som kommuner efter lovgivningen skal varetage i forbindelse med uddannelse af pædagoger, og det behov, som kommuner har for at ansætte pædagoger med henblik på at varetage kommunernes lovpligtige opgaver i især folkeskolen, indebærer, at kommuner har en almindelig interesse i pædagogseminarier, herunder også statsgodkendte private seminarier.

Det må dog på baggrund af lokalitetsprincippet antages, at en kommunes adgang til at yde anlægstilskud til et statsgodkendt privat seminarium forudsætter, at der i øvrigt foreligger en særlig interesse for kommunen i det pågældende seminarium. En sådan særlig interesse anses bl.a. at foreligge, hvor institutionen først og fremmest tænkes anvendt af kommunens egne borgere.

Kommunens interesse i en hensigtsmæssig placering af seminariet, herunder eksempelvis kommunens ønske om at få seminariet placeret i samme bygning som andre uddannelsesinstitutioner, kan endvidere tale for, at kommunen lovligt kan yde et anlægstilskud til det pågældende seminarium.

I den samlede afvejning af hensyn bør der ligeledes indgå, om det kommunale tilskud står i et passende forhold til den kommunale interesse i seminariet. Det kan ikke på forhånd mere præcist fastlægges, hvor stort det kommunale engagement kan være i forhold til de samlede udgifter, og der må derfor foretages en konkret afvejning i det enkelte tilfælde.

En kommune vil således lovligt kunne yde anlægstilskud til et privat seminarium, såfremt den har en særlig kommunal interesse heri.

Efter ministeriets opfattelse må det indebære, at en kommune tillige kan opføre en bygning med henblik på udlejning til det pågældende seminarium, såfremt kommunen har en særlig kommunal interesse heri. Under hensyn til, at en kommune som udgangspunkt ikke uden lovhjemmel må drive erhvervsvirksomhed, herunder udlejningsvirksomhed, er det imidlertid en betingelse, at kommunen ikke opkræver større beløb af seminariet end nødvendigt til dækning af omkostningerne – dvs. ikke udlejer med henblik på fortjeneste.

I den konkrete sag var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at der forelå en særlig kommunal interesse, der kunne begrunde, at kommunen ville kunne yde et anlægstilskud til det pågældende pædagogseminarium. Ministeriet lagde i den forbindelse vægt på det oplyste om, at uddannelsesniveauet i den nordlige del af det amt, hvor kommunen lå, var lavere end gennemsnittet for amtet som helhed, at mulighederne for at frekventere videregående uddannelser i den nordlige del af amtet var begrænsede, samt at der var behov for at give de eksisterende uddannelser i området plads og mulighed for at give de studerende bedre rammer. Ministeriet lagde endvidere vægt på, at kommunen havde en særlig interesse i, at der blev etableret en afdeling af pædagogseminariet i kommunen, idet der tidligere var mangel på uddannede pædagoger med den konsekvens, at det gentagne gange havde været nødvendigt at ansætte ikke-uddannet personale i stedet for. Endelig lagde ministeriet vægt på, at seminariet i udstrakt grad blev anvendt af kommunen i forbindelse med efter- og vide-reuddannelse inden for børne- og ungeområdet, samt at en stor del af se-minariets elever i øvrigt kom fra kommunen.

Det indebar efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunen endvidere lovligt med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne ville kunne opføre lokaler i det planlagte uddannelseshus med henblik på efterfølgende udlejning til pædagogseminariet.

C) Sygeplejeskole

I den konkrete sag var der tale om, at amtskommunen skulle yde et anlægstilskud til opførelsen af uddannelseshuset, der svarede til anlægsudgiften til den del af projektet, der vedrørte sygeplejeskolen. Der var således ikke tale om, at kommunen ydede anlægstilskud til sygeplejeskolen, uanset at kommunen skulle stå som ejer af den del af uddannelseshuset, der efter lejeaftale mellem kommunen og amtskommunen skulle anvendes af sygeplejeskolen.

Generelt udtalt, at såfremt en kommune yder tilskud til en institution, der tillige varetager aktiviteter, som kommunen ikke kan støtte, er det efter kommunalfuldmagtsreglerne en betingelse for lovligheden af støtten, at kommunen sikrer sig, at denne alene går til de aktiviteter, som kommunen kan støtte. Såfremt institutionen alene varetager kommunale og amtskommunale opgaver, er der dog ikke grundlag for at antage, at et kommunalt anlægstilskud er ulovligt, såfremt der består et rimeligt forhold mellem det kommunale anlægstilskuds andel af de samlede anlægsudgifter og de kommunale opgavers andel af institutionens samlede opgaver. Det samme gælder for et amtskommunalt tilskud.

I den konkrete sag var det ministeriets opfattelse, at kommunen lovligt kunne engagere sig i etablering af uddannelseshuset, idet der bestod et rimeligt forhold mellem det kommunale engagement og kommunens andel af uddannelseshuset.


Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 4. februar 2003 til en kommune
– Stabsenheden, j.nr. 2003-21122/787-1