02.8.9. Om, hvorvidt en borgmesters stillingtagen til offentliggørelse af materiale deponeret af en borger indebærer, at materialet bliver omfattet af offentlighedsloven

06-11-2002
8. Andre udtalelser og afgørelser Aktindsigt - andre organer Aktindsigt - internt materiale Offentlighed - deponeret materiale Offentlighed - dokumenters overdragelse

1. En borger havde i 1963 deponeret forskelligt materiale i landsarkivet. Det var i forbindelse med deponeringen bestemt af borgeren, at materialet i 2000 skulle oversendes til den stedlige borgmester, som skulle tage stilling til materialets eventuelle offentliggørelse.

Generelt udtalt, at det følger af bestemmelsen i § 1, stk. 1, i offentlighedsloven, at loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning. Loven omfatter således som udgangspunkt ikke alene sager om udstedelse af generelle og konkrete retsakter (afgørelsessager), men enhver form for virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, herunder det, der normalt betegnes som faktisk forvaltningsvirksomhed.

Videre udtalt, at det dog er en betingelse, at virksomheden udføres for myndigheden som sådan. Det er på denne baggrund antaget af Justitsministeriet, at fonde og legater, der bestyres af en kommune eller en borgmester, ikke er en del af den offentlige forvaltning og således ikke omfattet af offentlighedslovens regler.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt ved bedømmelsen af, hvorvidt en borger havde ret til aktindsigt efter offentlighedslovens regler i det deponerede materiale samt to notater udfærdiget af en lokalhistoriker om materialets indhold, ikke at kunne tillægge det betydning, hvorvidt deponenten måtte formodes at have forudsat, at afgørelsen om offentliggørelse af det deponerede materiale blev truffet af borgmesteren som privatperson eller af borgmesterembedet som en del af den kommunale forvaltning.

Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse måtte bedømmelsen af, hvorvidt borgeren havde ret til aktindsigt i det deponerede materiale efter offentlighedslovens regler, derimod afhænge af, om borgmesterens stillingtagen til spørgsmålet om offentliggørelse af det deponerede materiale kunne anses som virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1.

Ved bedømmelsen heraf måtte der efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse lægges betydelig vægt på, at borgmesterens stillingtagen til offentliggørelse af det deponerede materiale var udøvet i henhold til en aftale, hvorefter beslutningen skulle træffes af den til enhver tid siddende borgmester, at kommunen havde inddraget kommunale medarbejdere i sagsbehandlingen og benyttet borgmesterkontorets og i visse tilfælde børne- og kulturforvaltningens brevpapir, da sagen havde været betragtet som en kommunal sag. Hertil kom, at kommunens økonomiudvalg var blevet orienteret om sagen, og at en lokalhistoriker var blevet honoreret af kommunen for sin rådgivning.

Der måtte derfor efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kræves et særligt grundlag for, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 1, stk. 1, hvorefter loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, ikke fandt anvendelse.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet bemærkede i denne forbindelse, at det forhold, at spørgsmålet om offentliggørelse af det deponerede materiale ikke var reguleret i lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, ikke i sig selv kunne føre til, at en sådan virksomhed ikke kunne anses for en kommunal virksomhed, som er omfattet af offentlighedsloven, jf. lovens § 1, stk. 1. Også kommunernes virksomhed i forbindelse med opgaver, hvis varetagelse ikke er reguleret af sådan lovgivning, er således omfattet af offentlighedsloven.

Det forhold, at spørgsmålet om offentliggørelse af det deponerede materiale blev varetaget af borgmesteren i henhold til en af en privatperson truffet bestemmelse herom, kunne efter ministeriets opfattelse heller ikke i sig selv medføre, at offentlighedsloven ikke fandt anvendelse. Det blev herved bemærket, at en myndighed ikke ved at give tilsagn om diskretion kan udvide adgangen til at gøre undtagelse fra offentlighedslovens regler. Tilsvarende kan en privat bestemmelse om diskretion heller ikke i sig selv give grundlag for at fravige offentlighedslovens regler eller at bringe en myndighed uden for offentlighedslovens anvendelsesområde.

Det er endvidere det særlige retsgrundlag for kommunernes bestyrelse af fonde – som er et i forhold til kommunerne særskilt organ med egne rettigheder og forpligtelser – som indebærer, at kommunernes bestyrelse af visse fonde ikke kan anses for at være en virksomhed, der udføres for kommunen som sådan, men derimod for fonden.

Endvidere tilføjet, at borgmesterens stillingtagen til offentliggørelse af det deponerede materiale efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse – trods opgavens særegenhed – som følge af materialets indhold og karakter havde en vis tilknytning til kommunen som sådan. Materialet måtte således antages at indeholde historiske oplysninger af interesse for et antal af kommunens indbyggere. Det var på denne baggrund Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at heller ikke opgavens indhold og karakter kunne føre til, at borgmesterens virksomhed faldt uden for offentlighedsloven.

Da der endvidere ikke i øvrigt fandtes et særligt grundlag for at antage, at bestemmelsen i § 1, stk. 1, i offentlighedsloven, hvorefter loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, ikke fandt anvendelse, var det Indenrigs- og Sundhedsministeriet opfattelse, at den virksomhed, der var forbundet med en stillingtagen til offentliggørelsen af det deponerede materiale, blev udøvet af kommunen som en del af den offentlige forvaltning.

2. Om adgangen til aktindsigt udtalt, at det følger af § 4, stk. 1, i offentlighedsloven, at adgangen til aktindsigt kun omfatter dokumenter, der er undergivet administrativ sagsbehandling i forbindelse med myndighedens virksomhed. Uden for adgangen til aktindsigt falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring (f.eks. i Statens Arkiver) eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering og lignende).

Som tidligere nævnt lagde Indenrigs- og Sundhedsministeriet til grund, at kommunen havde inddraget kommunale medarbejdere i behandlingen af spørgsmålet om offentliggørelse af det deponerede materiale og benyttet borgmesterkontorets og i visse tilfælde børne- og kulturforvaltningens brevpapir, da sagen havde været betragtet som en kommunal sag. Hertil kom, at kommunens økonomiudvalg var blevet orienteret om sagen.

Folketingets Ombudsmand havde i relation til lignende problemstillinger bl.a. lagt vægt på, om den udførte sagsbehandling var arbejdsmæssigt nært beslægtet med myndighedens normale arbejdsområde. Ombudsmanden havde endvidere udtalt, at kravet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, om, at dokumenterne skal være indgået til myndigheden ”som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed”, kun udeholder dokumenter, som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Ombudsmanden udtalte i den forbindelse, at der typisk skal være tale om dokumenter, hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt på baggrund af ombudsmandspraksis samt på baggrund af det ovenfor anførte om opgavens tilknytning til kommunen som sådan ikke at kunne tillægge det afgørende betydning, at de dokumenter, som i denne sag blev undergivet administrativ sagsbehandling i forvaltningen og hos borgmesteren, i indhold og karakter afveg fra de dokumenter, der traditionelt undergives kommunal sagsbehandling.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt således ikke, at behandlingen af spørgsmålet om offentliggørelse af det deponerede materiale var kommunens løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.

På denne baggrund var det Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det deponerede materiale og to notater udfærdiget af en lokalhistoriker om materialets indhold var indgået til eller oprettet af borgmesterembedet i kommunen som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med embedets og dermed kommunens virksomhed, jf. § 4, stk. 1, i offentlighedsloven.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet fandt på denne baggrund, at det deponerede materiale var omfattet af offentlighedsloven, jf. lovens § 1, stk. 1, og § 4, stk. 1.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 6. november 2002 til en borger
– 2. k.kt. j. nr. 2001/1220/667-4