02.8.5. Om tilsynsmyndighedernes undersøgelsespligt og kompetence. Om varetagelse af saglige hensyn ved prioriteringen af kommunens sager og om udvalgsformandens kompetence

06-03-2002
8. Andre udtalelser og afgørelser Tilsynsmyndigheden - officialmaksimen Tilsynsmyndigheden - sagsbehandlingklage Tilsynsmyndigheden - tvangsbøder

Et tilsynsråd havde anmodet en kommune om en redegørelse for sagsforløbet i forbindelse med kommunens meddelelse af de fornødne dispensationer til et benzinfirmas etablering af en tankstation.

Efter at have modtaget flere udtalelser fra kommunen besluttede tilsynsrådet, at tilsynsrådet ikke ville foretage videre, idet en stillingtagen til, om kommunen havde varetaget usaglige hensyn i forbindelse med meddelelse af dispensationen, ville forudsætte en vurdering af bevismæssige tvivlspunkter, som tilsynsrådet ikke mente at have forudsætninger for at foretage.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet modtog herefter en klage fra en borger, der bad ministeriet undersøge, hvorvidt der var tale om inhabilitet, magtfordrejning eller korruption i forbindelse med kommunens behandling af dispensationsansøgningen.

Borgeren henviste til, at benzinfirmaet, der var sponser i en boldklub, hvori kommunens borgmester var formand, havde fået en usædvanlig særbehandling i deres byggesag med mange dispensationer, der var givet uden udvalgsbehandling.

1. Om tilsynsmyndighedernes muligheder for at oplyse en sag generelt udtalt, at de kommunale tilsynsmyndigheder er forvaltningsmyndigheder. Officialmaksimen, der er et almindeligt gældende princip for forvaltningsmyndigheders sagsoplysning, er derfor gældende for tilsynsmyndighederne.

Efter officialmaksimen påhviler det den enkelte forvaltningsmyndighed selv, eventuelt i samarbejde med andre myndigheder, at fremskaffe de fornødne oplysninger i en sag eller at foranledige, at private, herunder eventuelle parter, medvirker til sagens oplysning, således at der kan træffes en materiel rigtig afgørelse. Officialmaksimen retter sig både mod det faktiske og det retlige grundlag i en sag.

Efter § 63 i lov om kommunernes styrelse skal kommunalbestyrelsen tilvejebringe og meddele vedkommende minister og tilsynsråd de oplysninger, som denne måtte forlange om forhold i kommunen.

Der antages ikke at gælde nogen begrænsning for så vidt angår de oplysninger, der kan kræves udleveret i henhold til bestemmelsen. Således indebærer bestemmelsen, at kommunalbestyrelsen efter anmodning – ud over at videregive alle oplysninger, den i forvejen er i besiddelse af – er forpligtet til at tilvejebringe, indsamle og bearbejde oplysninger. Det antages, at det omfatter en udtalelse fra kommunen om dens vurdering af sagen.

Tilsynsmyndigheden kan i medfør af § 61, stk. 2, i lov om kommunernes styrelse pålægge de medlemmer af en kommunalbestyrelse, der er ansvarlige for, at kommunalbestyrelsen undlader at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre, tvangsbøder. Det vil sige, at i de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen undlader at meddele tilsynsmyndigheden de oplysninger, som kommunalbestyrelsen er anmodet om, kan tilsynsmyndigheden anvende tvangsbøder mod de ansvarlige kommunalbestyrelsesmedlemmer.

Tvangsbøder løber, indtil forpligtelsen er opfyldt. Det er den, når kommunen har opfyldt sin forpligtelse, eller – for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem – når dette har fremsat forslag om, at kommunalbestyrelsen træffer den beslutning, den er forpligtet til, eller har stemt for beslutningen.

Endvidere kan tilsynsmyndighederne i medfør af forvaltningslovens almindelige regler herom indhente oplysninger fra andre myndigheder.

Tilsynsmyndighederne behandler deres sager på skriftligt grundlag, og myndighederne har ikke mulighed for at foranstalte vidneførelse. Der er således grænser for tilsynets muligheder for at skabe klarhed over en sags faktiske omstændigheder, såfremt der foreligger indbyrdes modstridende oplysninger i sagen, og det skriftlige grundlag – kommunens sagsakter og udtalelse og eventuelt supplerende sagsakter – ikke giver grundlag for en entydig fastlæggelse af faktum.

Folketingets Ombudsmand har tilkendegivet, at der tilkommer tilsynsmyndigheden ret vidtgående undersøgelsesbeføjelser, f.eks. ved at tilsynsmyndigheden udbeder sig skriftlige udtalelser fra enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer eller enkelte ansatte i kommunen eller ved samtale med enkelte af en kommunalbestyrelses medlemmer. Mundtlige oplysninger under samtaler med enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer eller ansatte vil således efter ombudsmandens opfattelse kunne give anledning til yderligere uddybende spørgsmål til kommunalbestyrelsen, ligesom oplysninger under sådanne samtaler kan supplere andre oplysninger på en sådan måde, at de fortrænger de oprindelige oplysninger fra kommunalbestyrelsens flertal.

De pågældende enkeltpersoner har – i modsætning til kommunalbestyrelsen – ikke pligt til at afgive oplysninger. Sådanne undersøgelsesskridt benyttes da også meget sjældent i tilsynsmyndighedernes praksis. Det forhold, at de pågældende enkeltpersoner ikke har pligt til at afgive oplysninger, hindrer imidlertid ikke, at det efter officialmaksimen kan påhvile tilsynsmyndigheden, som et led i at skaffe de fornødne oplysninger, at udbede sig skriftlige eller mundtlige udtalelser fra de pågældende enkeltpersoner.

Tilsynsmyndighederne har endvidere mulighed for at anmode private virksomheder, borgere og andre udenforstående om at bidrage med mundtlige eller skriftlige oplysninger. De pågældende virksomheder, borgere etc. har ikke pligt til at afgive oplysninger.

2. Endvidere udtalt, at det påhviler enhver forvaltningsmyndighed inden for de givne rammer at foretage en prioritering af de opgaver, myndigheden skal varetage. Den nærmere udformning af en sådan prioritering må imidlertid opfylde visse betingelser for at kunne betragtes som forsvarlig og lovlig. Den foretagne prioritering må, sammenholdt med myndighedens ressourcer, ikke medføre, at sagsbehandlingstiden for de nedprioriterede sager bliver af en længde, der væsentligt overskrider, hvad der under hensyn til sagens karakter og i forhold til den enkelte ansøger kan anses for rimeligt. Endvidere skal den foretagne prioritering ske ud fra korrekte og saglige kriterier. Prioriteringen må således ikke medføre en usaglig forskelsbehandling.

En kommune kan ved behandlingen af ansøgninger om tilladelser m.v. varetage de hensyn, der er forudsat i de relevante love, samt de hensyn, det i øvrigt påhviler en kommune at varetage. Hensyn herudover er det ulovligt at varetage. Det vil således f.eks. være ulovligt at tage hensyn til, om ansøgeren er sponsor i den lokale fodboldklub.

Spørgsmålet om, hvorvidt der er varetaget ulovlige hensyn i strid med retsgrundsætningen om saglighed i forvaltningen, henhører som nævnt under tilsynsmyndighedernes kompetence.

Da det ikke af de sagsakter, som Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde modtaget fra tilsynsrådet fremgik, at tilsynsrådet i tilstrækkeligt omfang havde søgt oplyst, om kommunen havde varetaget usaglige hensyn i forbindelse med behandlingen af ansøgningen fra benzinfirmaet om dispensation, anmodede ministeriet tilsynsrådet om nærmere at søge undersøgt, om kommunen havde varetaget usaglige hensyn i forbindelse med behandlingen af ansøgningen fra benzinfirmaet om dispensation.

3. Udtalt, at afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål beror på et skøn, hvor flere forskellige hensyn skal afvejes. Det antages, at den pågældende er afskåret fra at deltage i en sags behandling, hvis vedkommende har et sådant forhold til sagen eller dens parter, at det ud fra en generel vurdering er egnet til at vække tvivl om, hvorvidt den pågældende vil kunne behandle sagen på upartisk måde.

Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger inhabilitet, må vurderes i forhold til den sag eller det dagsordenspunkt, der er til behandling, og en konstatering af inhabilitet vil medføre, at den pågældende er afskåret fra bl.a. at deltage i behandlingen af sagen eller dagsordenspunktet. Det følger således af forvaltningslovens § 3, stk. 3, at den, der er inhabil i forhold til en sag, ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

Det følger af bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, at et kommunalbestyrelsesmedlem, der deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald, vil være inhabilt ved kommunalbestyrelsens behandling af sagen.

Underskrivning af en afgørelse i en sag er et sagsskridt, en inhabil person efter forvaltningslovens § 3, stk. 3, ikke må foretage. I det omfang, borgmesteren havde været inhabil i sagen om kommunens meddelte dispensation til at etablere en tankstation, ville det derfor være i strid med forvaltningsloven, at han havde underskrevet brevene og byggetilladelsen til benzinfirmaet.

Udtalt, at det ikke fremgik af de sagsakter, Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde modtaget fra tilsynsrådet, at tilsynsrådet i tilstrækkeligt omfang havde søgt oplyst, om det af klageren anførte om, at benzinfirmaet var sponsor i sportsklubben, hvor borgmesteren på tidspunktet for dispensationens meddelelse havde været formand for bestyrelsen, og at sportsklubben havde en særlig interesse i dispensationssagens udfald, der i givet fald ville bevirke, at borgmesteren som formand for sportsklubben var inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, var korrekt.

Ministeriet anmodede derfor tilsynsrådet om nærmere at søge undersøgt, hvorvidt reglerne om habilitet var overholdt.

4. Udtalt, at det af den kommunale styrelseslovs § 22, stk. 2, fremgår, at en udvalgsformand på udvalgets vegne kan afgøre sager, som ikke tåler opsættelse eller ikke giver anledning til tvivl. Kommunalbestyrelsens formand underrettes forudgående om afgørelsen af sager, som ikke tåler opsættelse, medmindre der er tale om afgørelser, der ved lovgivningen er henlagt til udvalget.

Betingelsen om, at en sag ikke giver anledning til tvivl, er kun opfyldt, hvis udvalgsformanden anser sagen for utvivlsom og tillige skønner, at også alle de øvrige udvalgsmedlemmer vil anse sagen for utvivlsom. Det er således ikke tilstrækkeligt, at udvalgsformanden selv ikke er i tvivl om, hvordan sagen skal løses, eller at der uden tvivl er flertal i udvalget for en bestemt behandling af en sag.

Hvis der ønskes tillagt formanden for et udvalg kompetence til at afgøre sager på udvalgets vegne ud over, hvad formanden har adgang til efter styrelseslovens § 22, stk. 2, forudsætter en sådan delegation enighed i udvalget.

Det skal hertil bemærkes, at delegation til formanden antages at være udelukket for så vidt angår praksisdannende afgørelser, ligesom delegationen ikke må antage et sådant omfang, at udvalgsbehandlingen i realiteten sættes ud af funktion.

Det antages endvidere bl.a. at være en betingelse for delegation til udvalgsformanden, at delegationen har den fornødne klarhed og bestemthed.

Ministeriet anmodede tilsynsrådet om nærmere at undersøge, om udvalgsformanden for Plan- og Miljøudvalget ved sin meddelelse af dispensation til benzinfirmaet havde handlet inden for delegationsreglerne.

Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 6. marts 2002 til en borger
– 4. k.kt. j. nr. 2001/1220/207-10