01.3.4. Om en kommunes adgang til at sælge en kommunal ejendom til næsthøjeste bud

01-10-2001
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Kommunalfuldmagten - boliger Kommunalfuldmagten - salg

Udtalt, at en kommunal ejendom som udgangspunkt skal sælges til markedsprisen - det vil sige til den højeste pris, der kan opnås i handel og vandel. En kommunes salg til en pris, der er lavere end den højst opnåelige, vil kun være lovlig i de tilfælde, hvor dette er begrundet i hensynet til en saglig kommunal interesse, jf. § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 472 af 20. juni 1991 om offentligt udbud ved salg af kommunens faste ejendomme (udbudsbekendtgørelsen).

Udtalt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune i forbindelse med salg af en kommunal grund lovligt kan lægge vægt på, om de enkelte tilbudsgivere vil bebo de ejendomme, der skal opføres på grunden, ikke er reguleret i den skrevne lovgivning. Det samme gælder spørgsmålet om, hvorvidt en kommune kan lægge vægt på, om beboerne vil etablere sig i et bofællesskab eller lignende, og om beboerne er seniorer. Det bemærkes herved, at planlovgivningen ikke udtømmende regulerer spørgsmålet om, hvilke begrænsninger der kan fastsættes i en kommuneeller lokalplan. Det bemærkes også, at grundsalget i den pågældende sag ikke var omfattet af lov om almene boliger.

En kommunes adgang til som udvælgelseskriterier mellem forskellige tilbudsgivere at lægge vægt på de nævnte hensyn må derfor afgøres efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse – kommunalfuldmagtsreglerne – samt efter offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen.

Planlægningsmæssige interesser er i kraft af kommunernes rolle som planmyndighed efter planloven saglige kommunale interesser. En kommune kan derfor – inden for de rammer, som det konkrete plangrundlag sætter – træffe beslutning om, at en ejendom, som kommunen sælger, skal anvendes til en bestemt type formål, f.eks. erhvervsformål eller boligformål, ligesom en kommune i den forbindelse kan fastsætte vilkår eller anvende udvælgelseskriterier, der skal sikre en vis boligstandard.

Det kan derimod ikke efter den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om saglighed i forvaltningen anses for sagligt, at en kommune i forbindelse med et ejendomssalg fastsætter vilkår eller anvender udvælgelseskriterier med henblik på at udelukke eller favorisere bestemte tilbudsgivere. Det bemærkes herved, at heller ikke planloven giver hjemmel til, at der i en kommune- eller lokalplan kan fastsættes begrænsninger i en ejendoms ejer- eller brugerkreds.

Det antages i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis, at kommuner efter almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse som udgangspunkt er afskåret fra at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen, medmindre der er lovhjemmel hertil.

Kommunerne kan dog med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne tilvejebringe boliger, herunder yde støtte til tilvejebringelse af boliger, til visse persongrupper, der må antages at have specielle boligbehov, og som på grund af særlige forhold må anses for at have meget svært ved selv at tilvejebringe egnede boliger. Dette forudsætter dog, at kommunerne i anden sammenhæng har særlige forpligtelser over for disse persongrupper, det vil sige forpligtelser, som kommunerne ikke har over for kommunens øvrige borgere.

En kommunalbestyrelse må således på grund af den centrale placering, som kommunerne har i indsatsen over for bl.a. ældre, syge og svagelige, have en vis frihed til at realisere en ældrepolitik, der tilgodeser ønsket om, at de ældre kan forblive længst muligt i eget hjem eller i boliger med mindre institutionspræg end de traditionelle plejehjem. Det er imidlertid en forudsætning herfor, at der ikke ved kommunens medvirken reelt ydes uhjemlede lejetilskud til de pågældende beboere. Det er tillige en forudsætning, at boligerne tilsigtes forbeholdt de ældre på grundlag af en behovsvurdering. I de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det på den baggrund lagt til grund, at en kommunalbestyrelse ikke har en generel adgang til at påtage sig opgaver i relation til boligforsyningen af ældreboliger, men at der må foretages en konkret bedømmelse af de enkelte ældres særlige behov.

Det anførte hænger sammen med, at en kommune ikke uden lovhjemmel kan tildele ydelser til enkeltpersoner, som er afgrænset efter økonomiske eller andre sociale kriterier. Den behovsvurdering, der skal foretages i relation til de nævnte ældre m.v., kan således ikke uden særlig hjemmel relatere sig til den enkelte ældres økonomiske situation.

Det er i de kommunale tilsynsmyndigheders praksis antaget, at hvor salg til en lavere pris end til den højst opnåelige er begrundet i hensynet til varetagelsen af en saglig kommunal interesse, er kommunen forpligtet til ved salget at sikre, at den kommunale interesse varetages, f.eks. ved aftale om rådighedsindskrænkninger over den overdragede ejendom eller ved aftale om, at køberen forpligter sig til opførelse af et bestemt byggeri eller til en bestemt anvendelse. I modsat fald løber kommunen en risiko for, at de hensyn, der har begrundet en lavere pris, ikke tilgodeses. Samtidig vil køberen opnå en til prisreduktionen svarende formuefordel, der eventuelt kan realiseres ved videresalg. Det er i den forbindelse lagt til grund, at det forhold, at tilbudsgiverne fremlægger planer for udnyttelsen af den udbudte ejendom, ikke udgør en tilstrækkelig tilsikring af den kommunale interesse, der ønskes tilgodeset ved salget. Dette vil kun være tilfældet, hvor køberen retligt forpligtes til at gennemføre disse planer.

I den konkrete sag fremgik det af udbudsmaterialet, at kommunen som udvælgelseskriterium ville lægge vægt på, om kommende boligtagere blev repræsenteret som tilbudsgivere, ligesom kriteriet efterfølgende blev anført som begrundelse for, at kommunen ikke valgte at sælge til højestbydende.

Kriteriet vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen indebar, at købere, som ikke selv ønskede at bebo de ejendomme, der tænktes opført, ville blive stillet ringere. Dermed opstod der en forskelsbehandling mellem forskellige mulige tilbudsgivere, som var uafhængig af arealets fremtidige anvendelse. Kriteriet kunne derfor efter ministeriets opfattelse ikke i sig selv antages at varetage et sagligt hensyn.

Spørgsmålet var herefter, om kriteriet kunne anses for et lovligt middel til at fremme et sagligt kommunalt formål. Indenrigsministeriet fandt i den forbindelse ikke, at kommunens ønske om at fremme bofællesskaber lovligt havde kunnet begrunde udformningen af udbudsmaterialet og salget til næsthøjestbydende.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse gav det anledning til tvivl, om det – uden for de tilfælde, der reguleres af lovgivningen, herunder lov om almennyttige boliger – var et sagligt, kommunalt hensyn helt generelt at fremme bofællesskaber frem for andre boligformer.

Indenrigsministeriet fandt imidlertid ikke i den foreliggende sag anledning til at tage stilling hertil. Det skyldes, at der efter ministeriets opfattelse ikke eksisterer nogen naturlig sammenhæng mellem på den ene side et eventuelt ønske om at fremme bofællesskaber og på den anden side et kriterium, hvorefter boligtagere i videst muligt omfang skal deltage i selve udformningen af købstilbuddet og forhandlinger herom med kommunen, og at et sådant kriterium derfor under alle omstændigheder ikke vil være egnet til at fremme det angivne formål. At kommende boligtagere er repræsenteret i tilbudsgivningen på et kommunalt udbud, kan ikke i sig selv antages at skabe nogen formodning – endsige sikkerhed – for, at de enkelte boligtagere i højere grad end ellers vil indgå i et indbyrdes socialt fællesskab m.v. Afgørende herfor må i givet fald i stedet være de fysiske og juridiske rammer, der etableres for det pågældende boligområde, og om køberen forpligtes til at inddrage de kommende boligtagere i udformningen af boligerne og eventuelle fællesarealer.

Ministeriet bemærkede også, at kommunen ikke i forbindelse med salget af den omhandlede grund retligt forpligtede køberen til at opføre boliger med bofællesskabskarakter. Kommunen havde dermed ikke foretaget den tilsikring af den kommunale interesse, der søgtes tilgodeset ved salget.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt kriteriet vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen kunne begrundes i byrådets ønske om at fremme antallet af seniorboliger, bemærkede ministeriet, at kommunens annoncering af udbuddet af det omhandlede areal ikke indeholdt oplysninger om, at grunden skulle bebygges med boliger til ældre, ligesom det ikke fremgik, at de pågældende boliger skulle fordeles mellem interesserede ældre på grundlag af en vurdering af disses behov. Hverken udbudsmaterialet eller den indgåede aftale indeholdt efter det for ministeriet foreliggende nogen sikring i form af rådighedsindskrænkning eller lignende over den overdragne ejendom, der forpligtede køberen af grunden til at tildele ejendommen til ældre efter den nævnte behovsvurdering.

På den baggrund fandt Indenrigsministeriet, at udbudsmaterialet og de konkrete kontraktsvilkår ikke var udformet på en sådan måde, at hensynet til at skabe boliger for ældre med særlige behov i den konkrete situation lovligt kunne indgå som udvælgelseskriterium mellem forskellige tilbudsgivere.

Ministeriet tilføjede, at der heller ikke eksisterede nogen naturlig sammenhæng mellem dette hensyn og det angivne kriterium vedrørende boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen.

Sammenfattende udtalt, at det ikke var sagligt, at kommunen optog det angivne udvælgelseskriterium om boligtagernes repræsentation ved tilbudsgivningen i udbudsmaterialet. Af samme grund fandt ministeriet, at det angivne udvælgelseskriterium ikke lovligt havde kunnet begrunde, at kommunen under henvisning hertil undlod at antage det højeste indkomne bud.

Indenrigsministeriets brev af 1. oktober 2001 til et tilsynsråd
– 1. k.kt. j.nr. 1999/1079/373-1