01.3.3. Om en kommunes adgang til at opkøbe fast ejendom med henblik på videresalg

31-08-2001
3. De kommunale opgaver (kommunalfuldmagten) Kommunalfuldmagten - almennyttekriterium Kommunalfuldmagten - køb af ejendom

Udtalt generelt, at kommuners adgang til at erhverve fast ejendom ikke er reguleret i den skrevne lovgivning, men følger af almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommunes opgavevaretagelse – kommunalfuldmagtsreglerne – samt efter offentligretlige retsgrundsætninger om saglighed i forvaltningen.

Det er efter disse regler som udgangspunkt ikke en lovlig kommunal opgave at drive handel med fast ejendom. En kommune kan således som udgangspunkt ikke erhverve fast ejendom med henblik på at opnå fortjeneste ved videresalg. En kommune kan dog efter den nævnte grundsætninger erhverve fast ejendom med henblik på at varetage kommunale formål, herunder plan- og miljømæssige formål. Det er i den forbindelse antaget, at en kommune kan erhverve jord med henblik på at sikre et tilstrækkeligt udbud af byggemodne erhvervsgrunde i kommunen.

Endvidere udtalt, at en kommunes adgang til uden lovhjemmel at gennemføre foranstaltninger herudover antages at være begrænset af, hvad der traditionelt betegnes som et “almennyttekriterium”. Dette kriterium indebærer, at en kommune som udgangspunkt kun kan gennemføre foranstaltninger, der kommer en bredere kreds af kommunens borgere til gode. En kommune kan derfor normalt ikke uden lovhjemmel gennemføre foranstaltninger, som udelukkende eller i det væsentligste er motiveret af individuelle interesser hos enkeltpersoner eller virksomheder. Det vil således ikke være lovligt for en kommune at erhverve et areal med det formål at begunstige enkeltpersoner eller enkelte virksomheder. Hvor der i øvrigt er et lovligt kommunalt formål, indebærer den omstændighed, at virkningen af en kommunal disposition er til fordel for en enkelt person eller virksomhed, ikke i sig selv, at den pågældende disposition bliver ulovlig.

I den konkrete sag lagde ministeriet til grund, at kommunens formål med at erhverve nogle ejendomme var at fremme to bestemte erhvervsvirksomheders muligheder for at udvide deres arealer. Kommunens medvirken i de foretagne handler var endvidere begrundet i et ønske om at fremme transaktionerne med henblik på, at én af de involverede virksomheder kunne opnå en besparelse i kloaktilslutningsbidrag ved, at arealet blev erhvervet, inden nogle ændrede regler herom trådte i kraft.

Udtalt, at ingen af de nævnte formål kunne anses som lovlige efter kommunalfuldmagtsreglerne og almindelige forvaltningsretlige grundsætninger. Det bemærkes herved, at det ikke udgør et sagligt formål for en kommune at medvirke til, at en virksomhed kan undgå betaling af en offentlig afgift. Det kunne endvidere ikke tillægges betydning for de omhandlede købs berettigelse, at kommunen samtidig gennem udarbejdelse af plantillæg og ekspropriation udvidede kommunens industriområde. Dette følger allerede af, at udvidelsen af industriarealet kunne være gennemført, uden at kommunen havde deltaget i de nævnte ejendomshandler.

Det tilføjes, at i det omfang kommunen havde haft mulighed for at ekspropriere det omhandlede areal i medfør af planlovens § 47 - således som det var forudsat i købsaftalen vedrørende det pågældende areal - ville kommunalfuldmagtsreglerne ikke i sig selv være til hinder for de omhandlede køb. Efter denne bestemmelse kan kommunalbestyrelsen bl.a. ekspropriere fast ejendom, der tilhører private, når ekspropriationen vil være af væsentlig betydning for at sikre virkeliggørelsen af en lokalplan.

Indenrigsministeriet fandt imidlertid, at der ikke var en sådan adgang til at foretage ekspropriation. Ministeriet lagde herved navnlig vægt på, at der var tale om, at kommunen af en erhvervsvirksomhed købte et areal, der efter lokalplanen allerede var udlagt til industriformål, for umiddelbart derefter at afhænde dette til en anden erhvervsvirksomhed, der ligeledes ville anvende jordstykket til et industrimæssigt formål, og at det nødvendighedskrav, der stilles i forbindelse med ekspropriation efter bestemmelsen, dermed ikke var opfyldt.

I den konkrete sag konstaterede ministeriet, at den foretagne transaktion havde pådraget kommunen et tab.

Ministeriet udtalte, at de i sagen foreliggende oplysninger ikke gav ministeriet grundlag for at vurdere, om det nævnte tab havde karakter af en støtte til den ene eller den anden virksomhed. Efter kommunalfuldmagtsreglerne er det som udgangspunkt ikke tilladt at begunstige enkelte virksomheder, hvorfor det ikke havde betydning for den samlede vurdering af lovligheden af prisfastsættelsen, hvem af parterne, der var blevet begunstiget i forbindelse hermed. I begge tilfælde havde kommunen lidt et tab, uden at der var tale om varetagelse af et lovligt kommunalt formål.

Udtalt, at betingelsen for, at et kommunalbestyrelsesmedlem kan idømmes erstatningspligt over for kommunen er, at det pågældende medlem har udvist en uforsvarlig adfærd, som kan tilregnes medlemmet som forsætlig eller uagtsom, og at der som en forudselig følge heraf er opstået et tab for kommunen.

I den konkrete sag fandt ministeriet ikke grundlag for at antage, at tabet kunne tilregnes de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer som forsætligt eller uagtsomt, hvorfor ministeriet ikke foretog yderligere vedrørende det spørgsmål. Ministeriet lagde herved særlig vægt på, at den af kommunalbestyrelsen godkendte beslutningsprotokol alene indeholdt en overordnet skitsering af de i sagen omhandlede køb, salg og ekspropriationer. Prisfastsættelsen i forbindelse med de omhandlede transaktioner fremgik således ikke af beslutningsprotokollen.

Indenrigsministeriets brev af 31. august 2001 til en kommunalbestyrelse
– 1. k.kt. j.nr. 2000/1078/809-1