99.8.1. Vedrørende en kommunes begrænsning af en borgers adgang til at rette henvendelse til kommunen, kommunens tilkendegivelse om ikke at ville besvare henvendelser fra en borger samt inhabilitet for kommunens juridiske rådgiver

05-02-1999
8. Andre udtalelser og afgørelser Advokatbistand - inhabilitet Borgerhenvendelse Inhabilitet, speciel - advokatbistand Kommunalbestyrelsen - borgerhenvendelse, adgangsbegrænsning i

En borger havde rettet et meget stort antal personlige, telefoniske og skriftlige henvendelser til en kommune vedrørende mange forskellige forhold. Disse henvendelser var ofte uforskammede eller af truende karakter. Kommunen havde på denne baggrund igennem en længere periode og i varierende omfang fastsat begrænsninger i den pågældendes adgang til at rette telefonisk og personlig henvendelse til kommunen.

Vedrørende en kommunes begrænsning af en borgers adgang til at rette henvendelse til kommunen.

Udtalt, at det efter Indenrigsministeriets opfattelse følger af almindelige principper for den offentlige forvaltning, at alle borgere har adgang til frit at rette henvendelse – personligt, skriftligt eller telefonisk – til en kommune vedrørende kommunale anliggender.

I tilfælde, hvor en borgers henvendelser til kommunen antager en sådan karakter, at de udgør en væsentlig belastning for den kommunale forvaltning, kan en kommune dog efter ministeriets opfattelse ikke være afskåret fra at træffe fornødne foranstaltninger med henblik på at begrænse borgerens adgang til at rette henvendelse til kommunen.

De begrænsninger, der i denne forbindelse kan fastsættes, må alene forfølge saglige formål og ikke have mere indgribende karakter, end hvad der i det konkrete tilfælde må anses for nødvendigt for at tilgodese væsentlige hensyn til kommunens forvaltning. Det forudsættes endvidere, at tilfælde, der er ens, behandles på samme måde.

For så vidt angår telefonisk henvendelse er det ministeriets opfattelse, at en kommune som udgangspunkt ikke kan begrænse en borgers adgang til at rette telefonisk henvendelse til kommunen. Derimod har borgeren ikke krav på at komme til at tale med en bestemt person med det samme eller på et bestemt tidspunkt.

I tilfælde, hvor en borgers telefoniske henvendelser antager en sådan karakter eller et sådant omfang, at de udgør en væsentlig belastning for det kommunale personale, vil kommunen efter ministeriets opfattelse inden for visse rammer være berettiget til at regulere borgerens adgang til telefonisk kontakt med personalet i kommunen. Kommunen vil for eksempel kunne bestemme, at telefonisk kontakt med en medarbejder normalt kun kan ske efter forudgående aftale eller inden for et nærmere af kommunen fastsat tidsrum, eller at alle telefoniske henvendelser normalt besvares af en bestemt medarbejder, for eksempel en chef.

Det forudsættes i den forbindelse, at borgeren ikke herved afskæres fra dagligt at kunne opnå telefonisk kontakt med kommunen i dennes ekspeditionstid af hensyn til pludseligt opståede problemer, som vedrører et kommunalt anliggende. Endvidere kan varigheden af kontakten begrænses til den tid, der medgår til at afgive og modtage de fornødne oplysninger.

For så vidt angår personlig henvendelse kan det bestemmes, at fremmøde kun kan ske efter forudgående aftale alene til en bestemt person, eller under iværksættelse af særlige foranstaltninger såsom tilstedeværelse af vagter. Efter Indenrigsministeriets opfattelse vil der kunne tillægges straffelovens § 265 vedrørende meddelelse af polititilhold og strafsanktionering af overtrædelsen af et meddelt tilhold vejledende betydning for spørgsmålet om (adgangen til at fastsætte) begrænsninger i en borgers adgang til at rette personlig henvendelse til en kommune.

Der er derimod knyttet meget store betænkeligheder til helt at udelukke en borger fra muligheden for at forelægge sin sag ved personlig henvendelse, uanset om perioden, hvori der meddeles forbud mod fremmøde, kun er af kortere varighed. Et sådant absolut forbud mod personlig henvendelse må kræve tungtvejende grunde, eksempelvis at borgeren ved sin optræden er til alvorlig gene for forvaltningens personale og/eller publikum.

Det bemærkes herved, at det må tilkomme kommunen inden for visse rammer at skønne over, hvorvidt det er påkrævet at meddele et sådan forbud til en borger, og at den kommunale tilsynsmyndighed kun vil kunne gribe ind over for kommunen i tilfælde, hvor kommunen klart har overskredet grænserne for dette skøn.

Indenrigsministeriet fandt på baggrund af det i sagen oplyste vedrørende omfanget og karakteren af borgerens henvendelser til kommunen ikke grundlag for at antage, at kommunen ved at fastsætte begrænsninger i borgerens adgang til at rette telefonisk og personlig henvendelse til kommunen havde overskredet de anførte grænser for udøvelsen af skønnet over nødvendigheden af at meddele begrænsninger, eller at kommunen havde forfulgt usaglige formål ved fastsættelsen af begrænsningerne.

Indenrigsministeriet havde dog bemærkninger for så vidt angik den konkrete udmøntning af et af kommunen meddelt forbud mod, at den pågældende borger fremover rettede personlig henvendelse til Social- og Sundhedsforvaltningen, hvilket forbud efter sin ordlyd var absolut og uden tidsbegrænsning. Forbuddet blev ophævet efter 1½ måneds forløb.

Indenrigsministeriet fandt, at tilsynsrådet for så vidt angik det absolutte forbud mod at borgeren rettede personlig henvendelse til Social- og Sundhedsforvaltningen burde have foretaget nærmere undersøgelser med henblik på at tilvejebringe det fornødne grundlag for en bedømmelse af, om kommunen herved havde overskredet grænserne for udøvelsen af skønnet over nødvendigheden af det meddelte forbud.

Vedrørende kommunens tilkendegivelse om ikke at ville besvare henvendelser fra en borger.

I den konkrete sag havde kommunen endvidere meddelt borgeren, at kommunen ikke ville besvare unødvendige og uretmæssige henvendelser fra den pågældende.

Udtalt, at offentlige myndigheder ikke i almindelighed er forpligtede til at besvare alle henvendelser, de modtager. Det kan imidlertid følge af god forvaltningsskik, at en myndighed, der ikke efter lovgivningen er forpligtiget hertil, alligevel bør besvare en henvendelse fra en borger.

Når en borger retter henvendelse til en myndighed om forhold, som myndigheden er forpligtet til at træffe afgørelse om, vil det for den offentlige forvaltning gældende undersøgelsesprincip indebære, at myndigheden skal tilvejebringe et fyldestgørende retligt og faktisk grundlag, forinden der træffes afgørelse. Endvidere vil myndigheden være forpligtet til at bekendtgøre afgørelsen for den pågældende, såfremt afgørelsen direkte retter sig imod, eller sagen i øvrigt direkte gælder denne person. I sådanne tilfælde vil myndigheden derfor være forpligtet til at vurdere og besvare henvendelser fra en borger.

En myndighed kan herudover have en særlig pligt til at besvare henvendelser, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1, hvorefter myndigheden i fornødent omfang skal yde vejledning til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Pligten til at yde vejledning efter § 7, stk. 1, i forbindelse med henvendelser fra borgere gælder kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. § 2, stk. 1.

Uanset pligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, til at yde vejledning i afgørelsessager vil der efter ministeriets opfattelse imidlertid kunne forekomme tilfælde, hvor en kommune – ud fra tilsvarende hensyn til personale og ressourcer, som kan begrunde begrænsninger i borgernes adgang til at rette henvendelse til kommunen – berettiget vil kunne beslutte, at man ikke længere vil besvare henvendelser fra en borger om et bestemt konkret afgrænset emne. En sådan beslutning vil f.eks. kunne træffes i tilfælde, hvor en borger gentagne gange retter forespørgsler med uændret indhold, efter at kommunen har besvaret forespørgslen fyldestgørende. Når kommunen træffer en sådan beslutning, må det meddeles borgeren med en så præcis angivelse, at borgeren ikke har grund til at være i tvivl om rækkevidden af kommunens beslutning.

Indenrigsministeriet fandt, at det gav anledning til tvivl, hvorvidt den af kommunen meddelte begrænsning alene vedrørte tilfælde, hvor kommunen ikke var forpligtet til at træffe afgørelse i forhold til borgeren eller meddele den pågældende oplysninger, herunder yde vejledning, jf. forvaltningslovens § 7. Kun såfremt begrænsningen skulle forstås således, var begrænsningen tilstrækkeligt præciseret til at vedrøre en eller flere konkrete sager eller bestemte nærmere angivne og konkret afgrænsede emner.

Indenrigsministeriet kunne på den baggrund tilslutte sig en tilkendegivelse fra tilsynsrådet, hvorefter kommunen efter at have modtaget en henvendelse fra den pågældende borger skulle tilkendegive over for denne, om henvendelsen var at betragte som unødvendig eller uretmæssig. Indenrigsministeriet forudsatte, at kommunen siden havde efterlevet denne tilkendegivelse.

Vedrørende inhabilitet for kommunens juridiske rådgiver.

Desuden udtalt, at der i den juridiske litteratur er forskellige opfattelser af, hvorvidt en advokat, der efter aftale med en forvaltningsmyndighed rådgiver myndigheden til brug for dennes behandling af en sag, kan antages at virke inden for den offentlige forvaltning i den betydning, som dette begreb er anvendt i forvaltningslovens § 3, stk. 1.

En advokat, der rådgiver en offentlig myndighed, vil imidlertid, hvis forvaltningslovens § 3 ikke finder direkte anvendelse, i medfør af uskrevne retsgrundsætninger kunne anses for inhabil, bl.a. hvis advokaten har en særlig personlig interesse i den pågældende sag eller er repræsentant eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse.

Indenrigsministeriet fandt, at kommunen i en konkret sag ikke havde været berettiget til at indhente juridisk bistand fra en bestemt advokat, idet advokaten måtte anses for at være inhabil i sagen som følge af, at advokaten tidligere havde repræsenteret borgerens tidligere mand i en sag vedrørende separation og skilsmisse, der havde nær tilknytning til den sag, hvori kommunen havde indhentet juridisk bistand.

Indenrigsministeriets brev af 5. februar 1999 til en borger
– 4. k.kt. j.nr. 1998/1220/743-5